Perfecting the Authoritarian Playbook

How the Maduro Regime Is Using Internal Party Primaries to Further Consolidate Power

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Venezuela’s National Electoral Council (CNE) scheduled regional and local elections for November 21, 2021. Subsequently, rather than hand-picking candidates, Venezuela’s ruling party, the United Socialist Party of Venezuela (PSUV), decided to hold its first regional primaries since 2008. The process is divided into two distinct phases: (1) the nomination phase, which took place on June 27, 2021, where only grassroots Chavista groups, known as Unidades de Batalla Hugo Chávez (UBCHs), voted for a maximum of 20 pre-candidates per office; and (2) the primaries phase (EPAs), which will take place on August 8, 2021, where any CNE-registered voter can select the final PSUV candidate to run in November’s regional elections.

The primaries will not be a free and fair process where the most popular candidates obtain the final nomination to compete for governorships and mayorships, nor will they represent an entirely pointless and sham PSUV process. Instead, the primaries will serve the Maduro regime’s survival strategy by reorganizing its autocratic structure to maintain a cadre of loyalists with the ability to carry out the regime’s tasks without affecting elites’ interests. The democratic opposition and international community should view this process as another instance of the Maduro regime’s sleight of hand to consolidate power in undemocratic regional elections.

Why Have PSUV Primaries in Authoritarian Venezuela in the First Place?

In Venezuela, highly managed elections allow the Maduro regime to share the political and economic benefits of power with an inner circle, reducing the opportunities for schisms that would threaten regime stability and survival. By institutionalizing elections, activists in the PSUV run for positions to build lucrative clientele networks, while the Maduro regime enhances its capacity to gather information and maintain social control. For instance, to deliver CLAP boxes, a food distribution program accused of engaging in political propaganda and social control, the Maduro regime must count on popular leaders who can effectively organize, mobilize, and, if needed, coerce the different groups involved in CLAP distribution. This way, as with other policies to deepen its political and social control, the Maduro regime can most efficiently implement and even expand its autocratic policies at the regional and local level.

To ensure the competence necessary to fulfill these tasks, and to select the best officials, the regime needs to expose candidates to competition. However, monitoring PSUV loyalists’ performance against that of candidates from opposition parties would be too risky due to the Maduro regime’s unpopularity and its unwillingness to cede power. Through internal primaries, however, the regime can promote competition within party circles and still monitor capable loyalists who can support its consolidation strategy. However, truly competitive primaries would carry the risk of indiscipline or atomization among competing PSUV factions, undermining elites’ regional economic and political interests and possibly exacerbating fissures in the ruling regime. Thus, the Maduro regime’s two-phased, semi­-competitive election is a highly managed process that (1) gauges PSUV loyalists’ capability to coerce citizens and mobilize supporters, such as during elections, and (2) enables party elites to negotiate and remove pre-candidates who could threaten their regional influence. While pre-candidates who could threaten PSUV elites’ regional interests would likely be expelled from the EPAs to maintain elite unity, those ambitious party contenders who could preserve or maximize elites’ influence in the region would be allowed to run in the EPAs.

The Logic of Semi-Competitive Primaries for Consolidating Maduro’s Grip on Power

In Venezuela’s autocratic context, there are two reasons why PSUV’s nomination process is far fiercer and more competitive than partisan competition between parties. First, the Maduro regime’s main electoral contenders, led by interim president Juan Guaidó, believe that regional polls are a ploy to divide the opposition; instead, they promote a National Salvation Accord that leads to the conditions for free and fair presidential elections via negotiations that progressively lift international sanctions. Other small, faux opposition parties will participate in the November elections, allowing the regime to claim legitimacy. In practice, PSUV candidates only need to compete at the EPAs for official nomination, making the November elections largely symbolic.

Second, the cash-strapped regime has limited resources to dole out to regime elites and military officers due to an economy that has shrunk by 76 percent since 2014 —one of the most dramatic economic declines outside of war in world history—and oil production slumping to 1940s levels. Therefore, the costs of exclusion from the primaries for PSUV candidates are high, since mayors and governors manage budgets, oversee projects, appoint civil servants, and obtain privileged access to influential government officials and the military—significant tools for developing their unique patronage networks. In return for government benefits, governors and mayors loyally implement the regime’s survival strategies by monitoring the opposition, enacting social control, mobilizing regime loyalists to turn out for elections and pro-government demonstrations, and organizing local intelligence groups and armed colectivos to intimidate citizens and suppress social unrest. Similarly, influential PSUV figures hope to increase their regional patron-client networks by promoting and supporting their sponsored candidates throughout the primary process. If their pre-candidates are unpopular or excluded from the primaries, these elites would, at best, negotiate to ensure that pre-candidates who could threaten their regional influence are excluded as well from the internal process.

Portuguesa State, for example, illustrates well the autocratic maneuver served by PSUV party primaries. Among the 20 pre-candidates nominated by the UBCHs on June 27, 2021, popular candidate Luis Soteldo likely had a high probability of winning the EPA nomination for governor of Portuguesa. In Guanare, Portuguesa’s capital city, Soteldo-sponsored candidate Mariana Lerín claimed 95 percent of the UBCHs’ nominations to compete for the city’s mayorship at the EPAs. Together, both popular pre-candidates demonstrated their respective capabilities to mobilize and organize the party and regime supporters regionally. Nonetheless, the PSUV National Directorate removed them from the pre-candidates list, effectively banning them from the EPAs. While both candidates stand accused of buying UBCH votes by giving away food, motorcycles, and even dollars, they also threatened the interests of key PSUV elites in Portuguesa State by aligning with some influential personalities over others.

Meanwhile, current PSUV governor of Portuguesa Rafael Calles also failed to obtain enough nominations for reelection owing to his poor performance at party discipline, his predatory corruption, and his sundered links with key PSUV elites. At the same time, other contenders who are less popular than Soteldo, such as Lt. Reinaldo Castañeda and Primitivo Cedeño—supported by influential yet competing factions of the PSUV—were allowed to participate in the EPAs for the state’s governorship, increasing their chances of capturing the nomination after the exclusion of Soteldo and Calles.

Even though candidates such as Soteldo and Lerín appeared perfectly capable of effectively implementing the Maduro regime’s autocratic policies, PSUV elite bargaining influenced their removal from the EPAs. PSUV elites likely concluded that pre-candidates such as Castañeda and Cedeño would increase, or at least preserve, the interests of influential party factions within the state. PSUV politics in Portuguesa State is a microcosm of PSUV politics under the Maduro regime in Venezuela. The regime utilizes regional and local elections as part of its broader effort to centralize power and increase the likelihood of regime survival. The PSUV believes that the best way to consolidate power is to expose political contenders to internal competition, giving PSUV party elites an opportunity to examine nominated pre-candidates, ultimately approving or denying their continuation to the EPAs in the interest of preserving (or maximizing) their regional benefits and influence.

In sum, the PSUV primaries, and eventually the regional elections, will serve the Maduro regime’s restructuring and consolidation by having governors and mayors who can most effectively mobilize and intimidate voters, divide the opposition, and preserve the interests of PSUV elites. Importantly, Maduro’s strategic use of elections presents a challenge to the leading interpretation of the moment (i.e., the perception that he is liberalizing and modernizing the regime to send “signals” of his desire to negotiate). Proponents of this theory often cite a “balanced” CNE, the re-legalization of some opposition parties, the elimination of “state protectors” that establish parallel governments in states run by the opposition, and a long-delayed deal to permit access to the World Food Programme to provide relief to a starving population. On the contrary, the Maduro regime employs in PSUV primaries the same tactics of electoral manipulation that it applies to opposition groups: exclusion of candidates, coercion of voters, and reversion of results.

In addition to the regime’s manipulative electoral strategies, recent acts of repression, such as the arbitrary detention of a 2015 National Assembly member and the near kidnapping of Guaidó at gunpoint reveal the regime’s deceit in trying to find a democratic and negotiated solution to the crisis. While the Guaidó-led democratic opposition continues to insist that regional elections are not the solution, Maduro’s repressive maneuvers also jeopardize the prospect of negotiating a credible roadmap for democratic reforms and eventual presidential elections. Complicating the negotiating agenda, the release of Freddy Guevara will need to be a demand met during any dialogue with the Maduro regime. For its part, the United States, as well as the European Union and Canada, should continue to support the democratic opposition and not digress from this primary objective, nor should they fall into the trap of exaggerating the importance of dubious reforms and uncompetitive regional elections as heralding “substantive, credible advancements to restore core democratic processes.” Instead, these countries should join their multilateral efforts to push the regime to negotiate credibly, release political prisoners and pave the way for a successful negotiation that leads toward realistic democratic gains. Meanwhile, the international community should see Venezuela’s regional elections for what they represent for the regime: a strategy to consolidate power and restructure internal regime dynamics, not a bold effort at democratization.

Ryan C. Berg is senior fellow in the Americas Program at the Center for Strategic and International Studies (CSIS) in Washington, D.C. Leonardo Di Bonaventura Altuve is a former intern with the Americas Program at CSIS.

Commentary is produced by the Center for Strategic and International Studies (CSIS), a private, tax-exempt institution focusing on international public policy issues. Its research is nonpartisan and nonproprietary. CSIS does not take specific policy positions. Accordingly, all views, positions, and conclusions expressed in this publication should be understood to be solely those of the author(s).

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Perfeccionando el libreto autoritario: Cómo el régimen de Maduro está utilizando las primarias internas de su partido para profundizar su consolidación del poder

El Consejo Nacional Electoral (CNE) de Venezuela anunció el 21 de noviembre de 2021 como la fecha para las elecciones regionales y locales. Posteriormente, en lugar de elegir a los candidatos a dedo, el partido gobernante de Venezuela, Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), decidió celebrar sus primeras elecciones primarias para elecciones regionales desde 2008. El proceso se divide en dos fases distintas: (1) la fase de nominación, que tuvo lugar el 27 de junio de 2021, en la que sólo grupos chavistas conocidas como Unidades de Batalla Hugo Chávez (UBCH) votaron por un máximo de 20 precandidatos por cargo; y (2) la fase de primarias (EPA), que tendrá lugar el 8 de agosto de 2021, en la que cualquier votante inscrito en el CNE podrá elegir al candidato final del PSUV que se presentará a las elecciones regionales de noviembre.

Estas primarias no simbolizarán un proceso libre y justo donde los candidatos más populares obtengan la nominación final para competir por las gobernaciones y alcaldías, pero tampoco representarán un proceso totalmente superfluo e innecesario del PSUV. Por el contrario, las primarias contribuirán a la estrategia de supervivencia del régimen de Maduro al reorganizar su estructura autocrática para mantener un leal grupo de militantes con la capacidad de llevar a cabo las tareas del régimen sin afectar los intereses de las élites. La oposición democrática y la comunidad internacional harán bien en ver este proceso como otro engaño del régimen de Maduro para consolidar el poder a través de elecciones regionales antidemocráticas.

¿Por qué organizar elecciones primarias dentro del PSUV en la Venezuela autoritaria?

En Venezuela, las elecciones altamente manipuladas permiten al régimen de Maduro redistribuir los beneficios políticos y económicos del poder con su círculo interno, reduciendo las oportunidades de divisiones que amenazarían la estabilidad y supervivencia del régimen. Al institucionalizar las elecciones, activistas del PSUV pueden postularse para construir lucrativas redes clientelares, mientras que el régimen de Maduro optimiza su capacidad de recolectar información y profundizar el control social. Por ejemplo, para distribuir las cajas CLAP, un programa de repartición de alimentos acusado de forjar propaganda política y afianzar el control social, el régimen de Maduro debe contar con líderes hábiles y populares que puedan organizar, movilizar y, si es necesario, coaccionar eficazmente a los diferentes grupos involucrados en la distribución de las cajas CLAP. De esta manera, al igual que con otras políticas direccionadas a profundizar su control político y social, el régimen de Maduro puede implementar de manera más eficiente e incluso expandir estas políticas autocráticas a nivel regional y local.

Para asegurarse de seleccionar a los mejores líderes aptos para cumplir estas tareas autoritarias, el régimen necesita exponer a sus candidatos a la competencia electoral. Sin embargo, medir y evaluar el rendimiento de los candidatos del PSUV frente al de los candidatos de la oposición sería demasiado arriesgado debido a la impopularidad del régimen de Maduro y a su falta de voluntad para ceder el poder. Esto se puede solucionar a través de unas elecciones primarias internas, ya que el régimen puede reservarse la competencia electoral dentro de los círculos de su partido y continuar midiendo la capacidad de los candidatos para apoyar su estrategia de consolidación autocrática. Aun así, unas primarias verdaderamente competitivas conllevarían el riesgo de indisciplina o atomización entre las facciones del PSUV que compiten entre sí, socavando los intereses económicos y políticos regionales de las élites y posiblemente exacerbando las fisuras dentro del régimen. Por lo tanto, las elecciones primarias y semicompetitivas en dos fases del régimen de Maduro es un proceso altamente calibrado que (1) mide la capacidad de los precandidatos del PSUV para coaccionar a los ciudadanos y movilizar a sus militantes, por ejemplo, durante ciclos electorales, y (2) permite a la cúpula del partido negociar y eliminar a los precandidatos que podrían amenazar su influencia regional. Así, los precandidatos que representen una amenaza a los intereses regionales de las élites del PSUV podrían ser excluidos de las EPA para mantener la unidad de la cúpula gobernante, mientras que a aquellos precandidatos que demuestren poder preservar o maximizar la influencia de dichas élites en la región se les permitiría participar en las EPA.

La lógica de las elecciones primarias semicompetitivas para consolidar el poder de Maduro

En el contexto autocrático de Venezuela, existen dos razones por las que el proceso de nominación del PSUV es mucho más feroz y competitivo que la competencia entre partidos. En primer lugar, los principales contendientes electorales del régimen de Maduro, liderados por el presidente interino Juan Guaidó, creen que los comicios regionales son una farsa para dividir a la oposición; en su lugar, este grupo promueve un Acuerdo de Salvación Nacional que conduzca a unas elecciones presidenciales libres y justas a través de negociaciones que levanten progresivamente las sanciones internacionales. Entretanto, pequeños partidos de la falsa oposición participarán en las elecciones de noviembre, lo que permitirá al régimen reivindicar legitimidad en los comicios. Por ende, en la práctica, los candidatos del PSUV sólo tienen que competir en las EPA para ser nominados oficialmente por el partido, haciendo que las elecciones de noviembre sean en gran medida simbólicas.

En segundo lugar, el régimen enfrenta serias dificultades para distribuir beneficios económicos a su cúpula partidista y oficiales militares debido a una economía que se ha reducido en un 76 por ciento desde 2014—uno de los descensos económicos no bélicos más dramáticos en la historia del mundo—y una producción petrolera descendiendo a niveles de la década de 1940. Por lo tanto, los costos de ser excluidos de las primarias se elevan considerablemente para los candidatos del PSUV, ya que ser alcaldes y gobernadores les permitiría manejar presupuestos, supervisar proyectos, nombrar funcionarios públicos y acceder al gobierno central y militares, las cuales son herramientas significativas para desarrollar sus redes corrupción y enriquecimiento personal. A cambio de los beneficios del gobierno central, los gobernadores y alcaldes implementan lealmente las estrategias de supervivencia del régimen mediante el constante monitoreo local sobre la oposición, la aplicación de políticas de control social, la movilización de militantes en manifestaciones progubernamentales y durante ciclos electorales, y la organización de grupos de inteligencia y colectivos armados para intimidar a los ciudadanos y reprimir las protestas sociales. Del mismo modo, las figuras influyentes del PSUV esperan acrecentar sus redes regionales de corrupción y clientelismo político promoviendo y apoyando a sus leales candidatos a lo largo del proceso de primarias. Si miembros de la cúpula del PSUV corren el riesgo de que sus precandidatos sean impopulares o excluidos de las primarias, estas elites podrán, en el mejor de los casos, negociar para asegurarse que los precandidatos que amenacen su influencia regional sean igualmente excluidos del proceso interno.

El estado Portuguesa, por ejemplo, ilustra bien la maniobra autocrática a través de las primarias del PSUV. Entre los 20 precandidatos nominados por las UBCH el 27 de junio de 2021, el popular candidato Luis Soteldo tenía una alta probabilidad de ganar la nominación de las EPA para la gobernación de Portuguesa. En Guanare, la capital de Portuguesa, la candidata apoyada por Soteldo, Mariana Lerín, afirmó haber obtenido el 95 por ciento de las nominaciones de las UBCH para competir por la alcaldía de la ciudad en las EPA. Juntos, ambos precandidatos demostraron su popularidad y respectivas capacidades para movilizar y organizar a los militantes del PSUV y leales al régimen a nivel regional. A pesar de esto, la Dirección Nacional del PSUV los excluyó de la lista de precandidatos, prohibiéndoles su participación en las EPA. Si bien ambos candidatos han sido denunciados por comprar votos de las UBCH regalando alimentos, motocicletas e incluso dólares, también se suma a su exclusión la amenaza que estas precandidaturas representaban para algunas elites del PSUV en Portuguesa al alinearse estos precandidatos con algunas personalidades influyentes por encima de otras.

Por su parte, el actual gobernador del PSUV en Portuguesa, Rafael Calles, tampoco obtuvo suficientes votos para buscar la reelección debido a su pobre desempeño en consolidar la disciplina partidista, su corrupción depredadora, y el serio deterioro de sus vínculos con la cúpula del PSUV. Al mismo tiempo, a otros contendientes menos populares que Soteldo, como el vicealmirante Reinaldo Castañeda y Primitivo Cedeño—apoyados por facciones influyentes pero adversarias del PSUV—se les permitió participar en las EPA para la gobernación del estado, aumentando sus posibilidades de obtener la nominación tras la exclusión de Soteldo y Calles.

A pesar de que candidatos como Soteldo y Lerín parecían perfectamente capaces de aplicar eficazmente las políticas autocráticas del régimen de Maduro, las negociaciones dentro de la cúpula del PSUV influyeron en su eliminación de las EPA. En ese sentido, las personalidades más influyentes del PSUV probablemente concluyeron que precandidatos como Castañeda y Cedeño aumentarían, o al menos preservarían, sus intereses dentro de Portuguesa. Las contiendas políticas del PSUV en el estado Portuguesa son solo un reflejo de la dinámica del partido bajo el régimen de Maduro en Venezuela. El régimen busca utilizar las elecciones regionales como parte de su esfuerzo generalizado para centralizar el poder y aumentar su probabilidad de supervivencia. Por ende, con estas primarias, el PSUV busca consolidar mayor poder al exponer a sus líderes a la competencia electoral interna, dando aún así la oportunidad a la cúpula del partido de examinar a los precandidatos nominados, aprobando o denegando en última instancia su continuidad en las EPA, en aras de preservar (o maximizar) sus beneficios e intereses regionales.

En resumen, al contar con gobernadores y alcaldes que puedan movilizar e intimidar eficazmente a votantes, dividir a la oposición y preservar los intereses de las élites del PSUV, las primarias del PSUV, y eventualmente las elecciones regionales, servirán al régimen de Maduro para reestructurar y consolidar su poder. Asimismo, el uso estratégico de elecciones desafía la percepción actual de una aparente liberalización y modernización del régimen para demostrar su deseo de negociar. Los defensores de esta teoría suelen respaldarse en un CNE más "equilibrado", la relegalización de algunos partidos de la oposición, la eliminación de los "protectores" que establecen gobiernos paralelos en estados gobernados por la oposición, y un acuerdo largamente demorado para permitir el acceso al Programa Mundial de Alimentos para proporcionar alivio a una población hambrienta. Todo lo contrario, el régimen de Maduro emplea en las elecciones primarias de su partido las mismas tácticas de manipulación electoral que aplica a los grupos de la oposición: exclusión de candidatos, coacción de votantes y reversión de resultados.     

Aparte de las estrategias de manipulación electoral del régimen, los recientes actos de represión, como la detención arbitraria de un miembro de la Asamblea Nacional del 2015 y el violento intento de secuestro a Guaidó, revelan las engañosas intenciones del régimen de lograr una solución democrática y negociada a la crisis. Mientras la oposición democrática liderada por Guaidó sigue insistiendo en que las elecciones regionales no son la solución, las maniobras represivas de Maduro también ponen en peligro la posibilidad de negociar una hoja de ruta creíble en torno a reformas democráticas y eventuales elecciones presidenciales. Para complicar aun más la agenda de negociación, la liberación de Freddy Guevara deberá ser ahora una exigencia que se cumpla durante cualquier negociación con el régimen de Maduro. Por su parte, Estados Unidos, así como la Unión Europea y Canadá, deberían seguir apoyando a la oposición democrática y no desviarse del objetivo primordial de las negociaciones, ni caer en la trampa de exagerar dudosas reformas y elecciones regionales poco competitivas como evidencia de "avances sustantivos y creíbles para restaurar los procesos democráticos fundamentales". Por el contrario, estos países deberían aunar sus esfuerzos multilaterales para presionar al régimen para que negocie de forma creíble, libere a los presos políticos y allane el camino para una negociación exitosa que brinde avances democráticos realistas. Hasta entonces, la comunidad internacional debería ver las elecciones regionales de Venezuela por lo que representan para el régimen: una estrategia para consolidar su poder y reestructurar su dinámica autoritaria interna, no un esfuerzo audaz de democratización.

Ryan C. Berg es senior fellow del Programa de las Américas en el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS) en Washington, D.C., Leonardo Di Bonaventura Altuve fue pasante del Programa de las Américas en CSIS.

Comentario es elaborado por el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS), una institución privada exenta de impuestos que se centra en cuestiones de política pública internacional. Su investigación es no partidista y no propietaria. El CSIS no adopta posiciones políticas específicas. En consecuencia, todas las opiniones, posiciones, y conclusiones expresadas en esta publicación deben entenderse como exclusivas del autor(es).

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Leonardo Di Bonaventura Altuve