A South-South Approach to Transparency, Good Governance, and Citizen Security

In recent years, Latin America has been the only region in the world where corruption is seen as the number one concern of the overall population and as the primary obstacle to economic growth and political stability according to the World Economic Forum. Estimates of GDP loss as the result of corruption in Latin America are difficult to quantify precisely but are estimated to range from 5-15 percent. The impact is particularly serious for the small economies of the Northern Triangle countries of El Salvador, Guatemala, and Honduras, but countries like Mexico, Brazil, Argentina, Haiti and the Dominican Republic, among many others in the region, face serious challenges from corruption.

Despite the multiplying corruption scandals roiling politics and economics across the hemisphere—epitomized by the dramatic series of Odebrecht-linked investigations and trials—the outlook in the Americas is not entirely bleak. The international nature of the Odebrecht payoffs, and the wide media dissemination of evidence, including also in the cases of the Panama and Paradise Papers, have fed dramatic public reactions and demands for action in many countries. Corruption is now a major political issue in nearly every election in the hemisphere, as citizens have become frustrated and angry at evidence of public funds being used for private enrichment. Public outrage over the inability of the establishment parties in Mexico and Brazil to address corruption effectively contributed directly to the electoral victories of Andres Manuel Lopez Obrador and Jair Bolsonaro in recent months. Public revulsion is growing in Argentina to the “Notebook-gate” scandal reportedly involving billions of dollars in bribes and political payoffs between 2003-2015. The same could again happen in some of the elections scheduled in the region over the coming year.

The fight against corruption and impunity in many countries of the region is only just beginning, and experiences elsewhere show that this process will be a long and slow one. Strong institutions, especially a truly independent judiciary, are lacking in much of region and cannot be established overnight. That said, as we outlined in an earlier CSIS Commentary, Chile, Uruguay, and Colombia stand out sharply in the region for best practices that they have developed to address the issues of corruption and citizen security seriously, relying on joint efforts of their government, civil society, and the private sector. In fact, the CSIS Americas Program’s Project on Transparency, Good Governance, and Citizen Security, which was launched one year ago in partnership with Chile’s Agency for International Cooperation and Development (AGCID), has been busy developing a strategy for using these best practices in moving forward with similar efforts in other countries of the region. This is an example of South-South cooperation. The first phase of this project has been funded by the Open Society Foundations and the U.S. Agency for International Development (USAID), along with support from the Chilean government. The assistance agencies of Uruguay and Colombia have also been engaged in planning this project.

Chile and Uruguay are rated among the top countries in the world when it comes to anti-corruption and the rule of law. They both also have some of the lowest levels of criminal violence and public insecurity. Colombia’s citizen security and violence reduction measures also have led to a significant decrease in its homicide rate. By taking best practices from Chile, Uruguay, and Colombia, the natural reluctance to accept external help—especially as sometimes happens when U.S. or European assistance is offered—can be overcome. This project is a way to respond in a direct way to strengthen the institutional capacity of the Northern Triangle countries to counter corruption.

One of the project’s innovations is to combine government and civil society expertise, recognizing that difficult governance and transparency reforms were achieved in Chile, Uruguay, and Colombia only after civil society consensus bridged ideological and partisan divides. The CSIS/AGCID project partnered with civil society organizations in these countries to produce assessment reports outlining their countries’ roads to reform in halting public procurement fraud, tax evasion, improper use of private funds for political party and campaign finance, and impunity.

In parallel, civil society organizations in El Salvador, Guatemala, and Honduras produced diagnostic reports detailing the main challenges their countries face in the five policy areas targeted in the project: campaign and political party financing; public fiscal management and tax evasion prevention; public procurement and contracting; civil service reform and assets monitoring mechanisms; and strengthening rule of law institutions to combat impunity and enhance citizen security.

The first phase of the CSIS/AGCID project concluded in mid-October with the Santiago de Chile Conference on Transparency, Good Governance, and Citizen Security that convened civil society experts on transparency and government representatives from six Latin American nations where best practices in transparency from South America were discussed for possible application in Guatemala, El Salvador, Honduras. Participants in the seminar spent two days presenting the key findings of the assessment and diagnostic reports and discussing how most effectively to match Chile, Uruguay, and Colombia’s best practices with gaps in the policy framework in the Northern Triangle countries.

With respect to campaign financing and electoral reform, a subject of high importance after Odebrecht and indictments/convictions of ex-presidents and high officials in El Salvador, Guatemala, and Honduras, conference participants formulated the following recommendations:

• Seek to replicate the Chilean experience of prohibiting election financing by corporations and private entities and prohibit the participation of state contractors and anonymous donors.
• Promote regulatory adjustments that guarantee the access of political parties to public financing in a timely manner so that all political organizations have equitable and timely access to resources
• Exchange best practices between the countries of the Northern Triangle and Chile to implement a system of registration and monitoring of electoral advertising. The Chilean experience contains guidelines for the established price for radio, television, and press. The experience of the network of electoral control agencies should be harnessed to promote this exchange.
• Adopt reforms to audit reports by the electoral authorities of parties and candidates much closer to the election and expand sanctions for non-compliance, including criminal sanctions versus existing penalties that are minimal fines.
• Examine reforms to better manage the composition of the Electoral Tribunals regulating elections to strengthen their autonomy and efficiency in establishing norms, audits, and enforcement.
• Consider legislative reforms such as those in Chile, Uruguay, and Colombia to create parallel auditing and sanctioning by electoral tribunals and the entities in charge of investigating money laundering, illicit enrichment, and insider trading.

In each of the other issue areas, Northern Triangle participants from government and civil society commented that many of the best practices from Chile, Uruguay, and Colombia were also directly relevant to gaps in their countries’ policies.

For example, on civil service reform, all three Central American countries noted gaps in legislation dating to the 1960s, including recruitment and promotion processes guided more by politics and personal preference than merit, with limited checks on conflicts of interest and inadequate oversight. Chilean, Uruguayan, and Colombian civil service norms, ethical standards, and effective oversight by specialized civil service commissions, controllers, and courts were cited as positive models.

On fiscal management and tax evasion prevention, the three key examples from the South American countries that registered with their Northern Triangle colleagues were transparency in monitoring budget management, whistle-blower protections, and the strong, well-funded and heavily audited tax and customs authorities.

Similarly, on public procurement and contracting, the online mechanisms developed and used in Chile, Uruguay and Colombia offer advances for Central America on how best to manage and monitor procurement bidding and contracts. They also asserted the positive potential of open data advancements, such as the creation of a public registry of competent suppliers based on past experience.

Finally, on impunity and citizen security, the Santiago Conference participants focused on the advances made in Chile, Uruguay, and Colombian on strengthening police, prosecutorial, and judicial institutions to hold accountable those violating the law—particularly in relation to corruption but also to crime. They noted the autonomy of those institutions, career paths available to employees, and the participants from the Northern Triangle lamented the absence of effective mechanisms to purge corrupt justice and security officials in their governments.

These conclusions led all participants to endorse the principle concept behind the CSIS/AGCID project and to confirm the desirability of scheduling South-South cooperation missions across governments and civil societies in the Northern Triangle countries to share the potential benefits offered by the achievements made in recent years in Chile, Uruguay, and Colombia. A first such mission was carried out by a small team of public and private experts on civil service reform that visited San Salvador to participate in a national conference organized by 15 civil society organizations focused on civil service reforms. Phase 2 of this innovative project is planned for implementation beginning in 2019, a potentially auspicious moment with corruption the leading issue in national elections in both El Salvador and Guatemala. If all parties follow up with the current assertions of the critical need for reform by partnering with civil society and the private sector, major strides are possible to advance transparency in those countries.

This South-South approach to promoting transparency and good governance is relevant for implementation beyond the Northern Triangle countries. In the same way, best practices of countries beyond Chile, Colombia, and Uruguay, including some outside of the Western Hemisphere, could certainly be integrated into later phases in this project. CSIS, with its high-tech iDeas Lab, also plans to digitalize presentations on the best practices being studied in order to allow much broader dissemination of the project results, including through a microsite. The authors (mschneider@csis.org and mmatera@csis.org) would welcome ideas on both programming and partnering.

Michael A. Matera is a senior fellow and director of the Americas Program at the Center for Strategic and International Studies (CSIS) in Washington, D.C. Mark L. Schneider is a senior adviser with the CSIS Americas Program.

Transparencia, buen gobierno y seguridad ciudadana bajo un enfoque Sur-Sur

En los últimos años, América Latina ha sido la única región del mundo donde se considera que la corrupción es la preocupación número uno de la población y el principal obstáculo para el crecimiento económico y la estabilidad política según el Foro Económico Mundial. Aunque resulta difícil de calcular con precisión, se estima que, como resultado de la corrupción, las pérdidas en el PBI van de 5 a 15 por ciento. El impacto es particularmente alto para las pequeñas economías de los países del Triángulo Norte como El Salvador, Guatemala y Honduras; pero países como México, Brasil, Argentina, Haití y República Dominicana, entre muchos otros en la región, enfrentan serios desafíos por la corrupción.

A pesar de los escándalos de corrupción que se multiplican en la política y la economía en todo el hemisferio—personificadas en la dramática serie de investigaciones y juicios vinculados a Odebrecht—el panorama en las Américas no es totalmente desolador. La naturaleza internacional de los sobornos de Odebrecht y la amplia difusión del caso en los medios de comunicación, incluso en los casos de los Panama y Paradise Papers, han favorecido las reacciones y demandas públicas de acción en muchos países. La corrupción es ahora una cuestión política central en casi todas las elecciones en el hemisferio, ya que los ciudadanos se sienten frustrados y enojados ante la evidencia de que los fondos públicos se utilizan para el enriquecimiento personal. La indignación pública por la incapacidad de los partidos políticos oficialistas en México y Brasil para enfrentar efectivamente la corrupción contribuyó directamente a las victorias electorales de Andrés Manuel López Obrador y de Jair Bolsonaro en los últimos meses. La repulsión del público está aumentando en Argentina ante el escándalo de "los cuadernos” que involucra a miles de millones de dólares en sobornos y pagos políticos entre 2003-2015. Lo mismo podría ocurrir nuevamente en algunas de las elecciones previstas en la región durante el próximo año.

La lucha contra la corrupción y la impunidad en muchos países de la región apenas está comenzando, y las experiencias en otros lugares muestran que este proceso será largo y lento. Gran parte de los países de la región carecen de instituciones sólidas, en especial un Poder Judicial verdaderamente independiente, y las mismas no pueden establecerse de la noche a la mañana. Dicho esto, como señalamos en un Comentario anterior del CSIS, Chile, Uruguay y Colombia se destacan en la región por las mejores prácticas que han desarrollado para abordar seriamente los problemas de corrupción y seguridad ciudadana, apoyándose en los esfuerzos conjuntos de su gobierno, la sociedad civil y el sector privado. De hecho, el proyecto del Programa de las Américas del CSIS sobre Transparencia, Buen Gobierno y Seguridad Ciudadana que se lanzó hace un año en colaboración con la Agencia de Cooperación Internacional y Desarrollo de Chile (AGCID), ha estado desarrollando una estrategia para utilizar estas mejores prácticas en esfuerzos similares en otros países de la región. Este es un ejemplo de la cooperación Sur-Sur. La primera fase de este proyecto ha sido financiada por Open Society Foundations y La Agencia de EE.UU. para el Desarrollo Internacional (USAID), junto con el apoyo del Gobierno de Chile. Las agencias de asistencia de Uruguay y Colombia también han participado en la planificación de este proyecto.

Chile y Uruguay clasifican entre los primeros países del mundo en lo que respecta a la lucha contra la corrupción y el estado de derecho. Ambos también tienen algunos de los niveles más bajos de violencia criminal e inseguridad pública. Las medidas de seguridad ciudadana y reducción de la violencia en Colombia también han llevado a una disminución significativa en su tasa de homicidios. Al tomar las mejores prácticas de Chile, Uruguay y Colombia, se puede superar la natural renuencia a aceptar ayuda externa--especialmente cuando ella proviene de los Estados Unidos o de Europa. Este proyecto es una forma de responder de manera directa al fortalecimiento de la capacidad institucional de los países del Triángulo del Norte para combatir la corrupción.

Uno de los aspectos innovadores del proyecto consiste en combinar la experiencia del gobierno y la sociedad civil, reconociendo que las difíciles reformas de transparencia y gobernabilidad en Chile, Uruguay y Colombia se lograron solo después de que el consenso de la sociedad civil superara las divisiones ideológicas y partidarias. El proyecto CSIS/AGCID se asoció con organizaciones de la sociedad civil en estos países para producir informes de evaluación sobre los caminos de estos países para reformar y detener el fraude en la contratación pública, la evasión fiscal, el uso indebido de fondos privados para la financiación de partidos políticos y campañas, y la impunidad.

Paralelamente, organizaciones de la sociedad civil en El Salvador, Guatemala y Honduras elaboraron informes de diagnóstico que detallan los principales desafíos que enfrentan sus países en las cinco áreas de políticas en las que se enfoca el proyecto: financiamiento de campañas y partidos políticos; gestión pública fiscal y prevención de la evasión fiscal; contrataciones públicas; la reforma de la administración pública y mecanismos de seguimiento de los activos, y el fortalecimiento de las instituciones del estado de derecho para combatir la impunidad y mejorar la seguridad ciudadana.

La primera fase del proyecto CSIS/AGCID concluyó a mediados de octubre con la Conferencia de Santiago de Chile sobre Transparencia, Buen Gobierno y Seguridad Ciudadana, que convocó a expertos de la sociedad civil sobre transparencia y representantes de gobierno de seis países de la región, donde se discutieron las mejores prácticas de transparencia de América del Sur y su posible aplicación en Guatemala, El Salvador y Honduras. Los participantes en el seminario pasaron dos días presentando los hallazgos clave de los Informes de Evaluación y Diagnóstico y discutiendo la mejor forma de emparejar las mejores prácticas de Chile, Uruguay y Colombia a los marcos de políticas públicas en los países del Triángulo del Norte.

Respecto al financiamiento de campañas y reforma electoral, un tema de gran importancia después del caso Odebrecht y las acusaciones/condenas de ex-presidentes y altos funcionarios en El Salvador, Guatemala y Honduras, los participantes de la conferencia formularon las siguientes recomendaciones:

• Buscar replicar la experiencia chilena de prohibir el financiamiento de campañas por parte de corporaciones y entidades privadas, y prohibir la participación de contratistas estatales y donantes anónimos.
• Promover los ajustes regulatorios que garanticen el acceso de los partidos políticos al financiamiento público de modo que todas las organizaciones políticas tengan acceso equitativo y oportuno a los recursos.
• Intercambiar mejores prácticas entre los países del Triángulo del Norte y Chile para implementar un sistema de registro y monitoreo de publicidad electoral. La experiencia chilena cuenta con pautas establecidas para el precio para radio, televisión y prensa. La experiencia de la red de agencias de control electoral debe aprovecharse para promover este intercambio.
• Adoptar reformas para auditar los informes realizados por las autoridades electorales sobre partidos políticos y candidatos mucho más cerca de la fecha de la elección y ampliar las sanciones por incumplimiento, incluyendo sanciones penales y las sanciones existentes que son multas mínimas.
• Contemplar reformas para mejor administrar la composición de los Tribunales Electorales que regulan las elecciones, a fines de fortalecer su autonomía y eficiencia en el establecimiento de normas, auditorías y cumplimiento.
• Tener en cuenta las reformas legislativas llevadas a cabo en Chile, Uruguay y Colombia para crear auditorías paralelas y sanciones por parte de los Tribunales Electorales y las entidades encargadas de investigar el lavado de dinero, el enriquecimiento ilícito y el intercambio de información privilegiada.

En cada una de las otras áreas temáticas, los participantes del Triángulo del Norte, tanto del gobierno como de la sociedad civil, comentaron que muchas de las mejores prácticas de Chile, Uruguay y Colombia también eran directamente relevantes para los vacíos en las políticas de sus países.

Por ejemplo, acerca de la reforma de la función pública, los tres países de América Central notaron vacíos en la legislación que datan de la década de 1960, incluidos los procesos de reclutamiento y promoción guiados más bien por la política y las preferencias personales que por el mérito, con controles limitados sobre conflictos de intereses y supervisión inadecuada. Las normas de la administración pública chilena, uruguaya y colombiana, así como las normas éticas y la supervisión efectiva por parte de comisiones especializadas de la administración pública, controladores y tribunales fueron citados como modelos positivos.

En cuanto a la gestión fiscal y la prevención de la evasión fiscal, los tres ejemplos clave de los países sudamericanos que se registraron con sus colegas del Triángulo del Norte fueron la transparencia en el monitoreo de la gestión presupuestaria, la protección de los denunciantes y las autoridades aduaneras y fiscales sólidas, bien financiadas y fuertemente auditadas.

De manera similar, en materia de contratación pública, los mecanismos on-line desarrollados y utilizados en Chile, Uruguay y Colombia ofrecen avances para Centroamérica sobre la mejor manera de administrar y monitorear las licitaciones y contratos de licitación. También afirmaron el potencial positivo de los avances en open data, como la creación de un registro público de proveedores competentes basados en experiencias pasadas.

Finalmente, sobre la impunidad y la seguridad ciudadana, los participantes de la Conferencia de Santiago se centraron en los avances logrados en Chile, Uruguay y Colombia en el fortalecimiento de las instituciones policiales, fiscales y judiciales para responsabilizar a los infractores de la ley, especialmente en relación con la corrupción, pero también con el crimen. Señalaron la autonomía de esas instituciones, las posibilidades de hacer carrera profesional para los empleados, mientras que los participantes del Triángulo del Norte lamentaron la ausencia de mecanismos efectivos para purgar a los funcionarios corruptos de las áreas de justicia y seguridad en sus gobiernos.

Las conclusiones llevaron a todos los participantes a respaldar el concepto principal detrás del proyecto CSIS/AGCID y a confirmar la conveniencia de programar misiones de cooperación sur-sur entre gobiernos y sociedad civil en los países del Triángulo del Norte para compartir los potenciales beneficios ofrecidos por los logros alcanzados recientemente en Chile, Uruguay y Colombia. Una primera misión fue llevada a cabo por un pequeño equipo de expertos públicos y privados en reforma de la administración pública, que visitó San Salvador para participar de una conferencia nacional convocada por 15 organizaciones de la sociedad civil centradas en las reformas de la administración pública. La fase 2 de este proyecto innovador está programada para comienzos de 2019, un momento potencialmente propicio en la lucha contra la corrupción como tema principal en las elecciones nacionales tanto en El Salvador como en Guatemala. Si todas las partes sostienen las actuales afirmaciones acerca de la necesidad crítica de reforma, asociándose con la sociedad civil y el sector privado, es posible lograr avances importantes para promover la transparencia en esos países.

Este enfoque Sur-Sur para la promoción de la transparencia y el buen gobierno es relevante para la implementación más allá de los países del Triángulo del Norte. De la misma manera, las mejores prácticas de los países más allá de Chile, Colombia y Uruguay, incluidos algunos fuera del hemisferio occidental, ciertamente podrían integrarse en las fases posteriores de este proyecto. CSIS, con su “iDeas Lab” de alta tecnología, también planea digitalizar presentaciones sobre las mejores prácticas que se están estudiando para permitir una más amplia difusión de los resultados del proyecto, incluso a través de un micrositio. Los autores (mschneider@csis.org y mmatera@csis.org) recibirían con agrado ideas sobre el programa y potenciales socios.

Michael A. Matera es un asociado senior y el director del Programa de las Américas en el Center for Strategic and International Studies (CSIS) en Washington, D.C. Mark L. Schneider es un asesor senior en el Programa de las Américas del CSIS.

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