What Does the Responsibility to Protect (R2P) Mean for Venezuela?

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In September 2020, the UN Independent International Fact-Finding Mission on the Bolivarian Republic of Venezuela published a detailed report outlining reasonable grounds to believe that the Maduro regime has perpetrated a pattern of human rights violations amounting to crimes against humanity. The findings confirmed and expanded on years of investigations into cases of arbitrary detention, torture, and extrajudicial killings perpetrated by the regime. In response to these findings, the Venezuelan interim government, human rights defenders, and other stakeholders have reiterated their request that the international community implement the Responsibility to Protect doctrine.

Q1: What is the Responsibility to Protect?

A1: The Responsibility to Protect (R2P) doctrine, which was approved unanimously by United Nations member states in 2005, is intended to prevent the worst forms of violence and persecution. The doctrine emerged in the wake of a series of failures by the international community to adequately respond to atrocity crimes in Rwanda, Somalia, and the former Yugoslavia throughout the 1990s. Actors in these crises perpetrated atrocity crimes, which include genocide, war crimes, crimes against humanity, and ethnic cleansing, in the absence of a sufficient response from the international community.

R2P is a moral and political commitment. As such, it applies everywhere, all the time. Coercive action is the last resort and most extreme option of a much broader doctrine which consists of tools that can be used to deter further atrocity crimes and hold perpetrators accountable. These tools include diplomatic pressure, judicial investigations into potential atrocity crimes, targeted sanctions, and international legal action. In the case of the Central African Republic, for example, R2P upheld steps taken by the international community to hold human rights violators accountable through an arms embargo, targeted sanctions, and, beginning in 2021, a trial at the International Criminal Court (ICC).

Q2: Why is R2P relevant for Venezuela?

A2: R2P is often discussed in the context of Venezuela because of the alarming pattern of human rights violations and abuses perpetrated by government officials in recent years. According to the independent fact-finding mission, the regime’s security forces have perpetrated at least 53 extrajudicial executions and 5,094 killings since 2014. The mission also reported systematic and targeted violence, as well as torture practices against political activists and military officials by the State’s intelligence agencies. According to the mission, these violations amount to crimes against humanity and are directed by the highest levels of the regime, including Nicolas Maduro, amid widespread impunity.

In addition to repression against political and military dissidents, the Maduro regime has prolonged a failed economic system, unsound fiscal policies, and massive corruption schemes that have left the Venezuelan people malnourished and lacking basic public services, including the health infrastructure needed to address the Covid-19 pandemic. As a result, Venezuela has the second-largest migration crisis in the world with 5.4 million migrants and refugees fleeing since 2014. It ranks fourth among countries with the worst food crises, outstripping Syria, Ethiopia, and South Sudan, and experts have warned of a risk of famine. The regime has also compromised the safety of ordinary Venezuelans by granting safe haven to illegal armed groups, including the Revolutionary Armed forces of Colombia (FARC) and National Liberation Army (ELN), which themselves perpetrate further human rights abuses.

Q3: How has R2P already been applied in Venezuela?

A3: To some extent, we have already seen states taking measures which aim to uphold R2P in Venezuela. The international community has pressured the Maduro regime and condemned human rights violations, most recently by extending the mandate of the UN independent fact-finding mission until 2022. In September of 2018, six states party to the Rome Statute—Argentina, Canada, Colombia, Chile, Paraguay, and Peru—referred Venezuela to the International Criminal Court, for example. When Venezuela was up for a spot in the United Nations Human Rights Council, the United States, along with 54 international organizations, spoke strongly against it. Costa Rica ran as an alternate candidate, though unsuccessfuly.

Since 2017, The United States, Canada, Switzerland, and the European Union (EU), among others, have imposed targeted sanctions on regime officials who have perpetrated human rights violations or undermined democracy, including financial sanctions. The United States has also indicted regime officials—including Maduro himself—on charges ranging from corruption to narcotrafficking.

Q4: Will R2P justify the use of coercive force in Venezuela?

A4: Though R2P offers a useful framework by which the international community can ramp up pressure on the Maduro regime and address the regime’s pattern of violating human rights, the doctrine should not be understood as a tool of regime change, or as a justification for a multinational military intervention. It is important to dispel that notion. In the near term, there is virtually no indication that the international community will apply coercive force in Venezuela under the doctrine of R2P. Such use of force is regarded as an extraordinary measure, considered only if there is a large-scale loss of life or ethnic cleansing in the context of a state that is either incapable of protecting its people or is in fact the perpetrator of abuses and violations. While Venezuela may meet similar conditions, this step requires decisive action by the United Nations Security Council, in which Russia and China, two of Maduro’s most formidable allies, enjoy permanent veto power.

Moreover, the R2P doctrine spells out a need to evaluate the efficacy of any potential use of force. This includes a clear understanding of the balance of consequences—namely, what it would take for an intervention to be successful, and how that intervention would impact the Venezuelan population. Considering that the Maduro regime has the support of not only the Venezuelan army, but also armed gangs, non-state actors such as FARC and ELN, paramilitary groups, and five key foreign allies, an intervention could certainly put the Venezuelan population at even greater risk.

Q5: What are the next steps of the international community?

A5: The Organization of American States (OAS) has emerged as a serious alternative body to advance discussions on R2P for Venezuela. OAS Secretary General Luis Almagro has stated that “if existing international mechanisms are not responding to the demands and needs of the victims of mass atrocities in the Americas, at the very least the OAS should try to design and build a regional mechanism that can prevent and respond more efficiently, and in a timely manner, to crimes of this nature in the Western Hemisphere.” The OAS published at least four reports on the human rights situation in Venezuela, and, on October 10, Secretary Almagro appointed a Special Adviser on the Responsibility to Protect, who will lead the OAS’s efforts to prevent and respond to mass atrocity crimes throughout the region.

It would not be unusual for regional bodies to play a leading role in efforts to implement R2P in the case of Venezuela. This could include not just the OAS but also the EU and the Lima Group. Indeed, regional organizations have played a critical role in calling for and successfully implementing R2P measures in other contexts, including the Economic Communities of West African States, in the case of the Gambia. Nevertheless, it is important to underscore the scope of R2P. Even if a regional body like the OAS reached consensus, which is itself not guaranteed, the extraordinary measures, such as a military intervention, would still be reserved for the Security Council to decide.

R2P is already at play in the case of Venezuela, and will continue to be relevant so long as there is a continued pattern of atrocity crimes perpetrated by the Maduro regime. The international community should continue to leverage regional organizations to escalate pressure on the Maduro regime, investigate and monitor violations, and bring to international justice those who have already commited human rights violations.

Moises Rendon is director of the Future of Venezuela Initiative and a fellow with the Americas Program at the Center for Strategic and International Studies (CSIS) in Washington D.C. Claudia Fernandez is a research associate with the CSIS Future of Venezuela Initiative. Estefania Perez Cuellar is a research intern with the CSIS Future of Venezuela Initiative.

Critical Questions is produced by the Center for Strategic and International Studies (CSIS), a private, tax-exempt institution focusing on international public policy issues. Its research is nonpartisan and nonproprietary. CSIS does not take specific policy positions. Accordingly, all views, positions, and conclusions expressed in this publication should be understood to be solely those of the author(s).

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¿Qué significa la Responsabilidad de Proteger para Venezuela?

Moisés Rendón, Claudia Fernández, y Estefanía Pérez Cuéllar

En septiembre de 2020, la Misión Internacional Independiente de Determinación de los hechos sobre la República Bolivariana de Venezuela de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) publicó un informe detallado. El informe contiene información que determina la violación sistemática de derechos humanos por el régimen de Maduro que por definición son crímenes de lesa humanidad. La misión confirma y documenta años de investigación sobre casos de detención arbitraria, tortura, y ejecuciones extrajudiciales perpetradas por el régimen. En respuesta a estos descubrimientos, el gobierno interino venezolano, defensores de derechos humanos, y otras partes interesadas han reiterado su solicitud para que miembros de la comunidad internacional implementen la doctrina de la Responsabilidad de Proteger (Responsibility to Protect, R2P por sus siglas en inglés).

Pregunta # 1: ¿Qué es la Responsabilidad de Proteger?

Respuesta # 1: La doctrina de la Responsabilidad de Proteger (R2P), que fue aprobada por unanimidad por los estados miembros de la ONU en 2005, tiene como objetivo prevenir las peores formas de violencia y persecución. La doctrina surgió a raíz de una serie de intentos fallidos por parte de la comunidad internacional para responder oportunamente a los crímenes atroces ocurridos en Ruanda, Somalia, y la ex Yugoslavia a lo largo de la década de los 90. Actores de estas crisis perpetraron crímenes, entre ellos genocidio, crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad, y limpieza étnica, ante los cuales la comunidad internacional no respondió de manera efectiva u oportunamente.

La Responsabilidad de Proteger es un compromiso moral y político. Como tal, se aplica sin excepción durante toda circunstancia que lo merite. Esta doctrina cuenta con herramientas para desalentar crímenes atroces e individualizar a los responsables. La acción coercitiva es el último recurso y la opción más extrema. Entre las herramientas se incluyen: presión diplomática, investigaciones judiciales sobre posibles crímenes atroces, sanciones selectivas, y acciones legales internacionales. En el caso de la República Centroafricana, por ejemplo, esta doctrina definió las medidas adoptadas por la comunidad internacional para detener las violaciones de derechos humanos mediante el embargo de armas, sanciones selectivas y, a partir del 2021, un juicio ante la Corte Penal Internacional (CPI).

Pregunta # 2: ¿Por qué es relevante la R2P para Venezuela?

Respuesta # 2: La R2P se discute a menudo en el contexto de Venezuela debido al patrón alarmante de violaciones y abusos de derechos humanos cometidos por funcionarios gubernamentales en los últimos años. Según la misión internacional independiente de investigación, las fuerzas de seguridad del régimen son responsables de al menos 53 ejecuciones extrajudiciales y de 5,094 asesinatos desde el año 2014. La misión también denunció actos de violencia selectiva y sistemática, así como prácticas de tortura contra activistas políticos y oficiales militares por parte de las agencias de inteligencia del régimen de Maduro. Según la misión, estas violaciones constituyen crímenes de lesa humanidad y están dirigidas desde los más altos niveles del régimen, con el beneplácito de Nicolás Maduro con el agravante de total impunidad.

Además de la represión contra los disidentes políticos y militares, el régimen de Maduro ha prolongado un sistema económico fallido, políticas fiscales poco sólidas y, esquemas de corrupción masiva que han dejado al pueblo venezolano desnutrido y sin servicios públicos básicos, incluida la infraestructura de salud necesaria para abordar el Covid-19. Como resultado, Venezuela sufre la segunda crisis migratoria más grande del mundo con 5.4 millones de migrantes y refugiados huyendo desde el 2014. Venezuela ocupa el cuarto lugar entre los países con las peores crisis alimentarias, superando a Siria, Etiopía, y Sudán del Sur. Expertos han advertido un riesgo de hambruna. El régimen también ha comprometido la seguridad de los venezolanos al otorgar refugio a grupos armados ilegales, incluidas las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN), que a su vez cometen abusos contra los derechos humanos.

Pregunta # 3: ¿Cómo se ha aplicado la R2P en Venezuela?

Respuesta # 3: Hasta cierto punto, ya hemos visto a distintas naciones tomar medidas para implementar la R2P en Venezuela. La comunidad internacional ha presionado al régimen de Maduro y condenado las violaciones de derechos humanos, siendo la más reciente acción, la extensión del mandato de la misión independiente de investigación de la ONU hasta 2022. En septiembre de 2018 por ejemplo, seis estados parte del Estatuto de Roma—Argentina, Canadá, Colombia, Chile, Paraguay, y Perú—remitieron a Venezuela a la CPI. Cuando Venezuela se postuló para un lugar en el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Estados Unidos junto con 54 organizaciones internacionales, manifestaron su fuerte oposición a esa candidatura. Costa Rica se postuló como una alternativa, finalmente sin éxito.

Desde 2017, Estados Unidos, Canadá, Suiza, y la Unión Europea (UE), entre otros, han impuesto sanciones selectivas a funcionarios del régimen que han perpetrado violaciones de derechos humanos o socavado la democracia, incluidas sanciones financieras. Los Estados Unidos también ha acusado a funcionarios del régimen, incluido el propio Maduro, por cargos que van desde corrupción hasta narcotráfico.

Pregunta # 4: ¿Justifica la R2P el uso de la fuerza coercitiva en Venezuela?

Respuesta # 4: Aunque la Responsabilidad de Proteger ofrece un marco útil mediante el cual la comunidad internacional puede aumentar la presión sobre el régimen de Maduro y abordar el patrón de violaciones a los derechos humanos, la doctrina R2P no debe entenderse como una herramienta de cambio de régimen o como una justificación de una intervención militar multilateral. Es importante disipar esa noción. En el corto plazo, prácticamente no hay indicios de que la comunidad internacional aplique medidas coercitivas en Venezuela bajo esta doctrina. El uso de la fuerza se entiende como una medida extraordinaria, considerada solo si hay pérdida de vidas o una limpieza étnica a gran escala en el contexto de un estado que es incapaz de proteger a su pueblo o que en efecto es el autor de los abusos y violaciones. Si bien Venezuela puede cumplir condiciones similares, este paso requiere de una acción decisiva del Consejo de Seguridad de la ONU, en la que Rusia y China, dos de los aliados más firmes de Maduro, cuentan con un poder de veto permanente.

Además, la doctrina de la Responsabilidad de Proteger expresa la necesidad de evaluar la eficacia de cualquier uso potencial de la fuerza. Esto incluye una comprensión clara del equilibrio de consecuencias, es decir, evaluar todos los elementos para que una intervención tuviera éxito y cómo esa intervención afectaría a la población venezolana. Considerando que el régimen de Maduro cuenta con el apoyo no solo del ejército venezolano, sino también de organizaciones armadas, actores no estatales como las FARC y el ELN, grupos paramilitares, y los cinco aliados extranjeros clave, una intervención podría poner a la población venezolana en una situación de mayor riesgo.

Pregunta # 5: ¿Cuáles son los próximos pasos de la comunidad internacional?

Respuesta # 5: La Organización de los Estados Americanos (OEA) ha surgido como un organismo alternativo para avanzar en las discusiones sobre la R2P para Venezuela. El secretario general de la OEA, Luis Almagro, ha manifestado que “si los mecanismos internacionales existentes no están respondiendo a las demandas y necesidades de las víctimas de atrocidades masivas en las Américas, la OEA debería tratar de diseñar y construir un mecanismo regional que pueda prevenir y responder de manera más eficiente y oportuna a crímenes de esta naturaleza en el hemisferio occidental ”. La OEA ha publicado al menos cuatro informes sobre la situación de los derechos humanos en Venezuela, y el 10 de octubre, el Secretario Almagro designó a un Asesor Especial en Responsabilidad de Proteger, quien liderará los esfuerzos de la OEA para prevenir y responder a crímenes atroces masivos en la región.

No sería inusual que los organismos regionales desempeñen un papel de liderazgo en los esfuerzos para implementar la R2P en el caso de Venezuela. Esto podría incluir no solo a la OEA, sino también a la UE y al Grupo de Lima. De hecho, las organizaciones regionales han desempeñado un papel fundamental a la hora de solicitar y aplicar con éxito medidas de R2P en otros contextos, incluidas las comunidades económicas de los estados de África occidental, en el caso de Gambia. Sin embargo, es importante subrayar el alcance de la R2P. Incluso si un organismo regional como la OEA llegara a un consenso, que en sí mismo no está garantizado, las medidas extraordinarias como una intervención militar, quedarían reservadas a la decisión del Consejo de Seguridad.

La R2P ya está siendo aplicada en el caso de Venezuela y seguirá siendo relevante mientras el patrón de crímenes atroces se mantenga. La comunidad internacional debe continuar aprovechando las organizaciones regionales para aumentar la presión sobre el régimen de Maduro, investigar y monitorear las violaciones a los derechos humanos, y llevar ante la justicia internacional a todos los responsables.

Moisés Rendón es director de la Iniciativa Futuro de Venezuela y miembro del Programa de las Américas en el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS) en Washington D.C. Claudia Fernández es investigadora asociada de la Iniciativa Futuro de Venezuela del CSIS. Estefania Pérez Cuellar es pasante de investigación de la Iniciativa CSIS para el Futuro de Venezuela.

Preguntas Críticas es elaborado por el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS), una institución privada exenta de impuestos que se centra en cuestiones de política pública internacional. Su investigación es no partidista y no propietaria. El CSIS no adopta posiciones políticas específicas. En consecuencia, todas las opiniones, posiciones, y conclusiones expresadas en esta publicación deben entenderse como exclusivas del autor(es).

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Moises Rendon

Moises Rendon

Former Senior Associate (Non-resident), Americas Program

Estefania Perez Cuellar

Research Intern, Future of Venezuela Initiative

Claudia Fernandez