Constraining States of Exception

“Plan Bukele” Goes Global

The Western Hemisphere is split over the extreme security policies of Salvadoran president Nayib Bukele. To his supporters, Bukele’s efforts at curbing violent crime in what was once one of the most notorious hotbeds of gang activity have been nothing short of herculean. To his detractors, the self-proclaimed “coolest dictator in the world” has exploited public security efforts to establish an ironclad grip on El Salvador’s political and civic space, with corrosive effects on the country’s democracy.

A scan of the policies implemented under the guise of El Salvador’s latest war on gangs lends credence to the latter argument. With over 2 percent of the adult population imprisoned, El Salvador now has the highest incarceration rate in the world. More than 65,000 people, including hundreds of children, are in prison, still awaiting due process amid inhumane and often deadly conditions, while creating a pervasive atmosphere of fear.

Nevertheless, continued record-low homicide rates and a fair dose of public relations savvy, have proven sufficient to maintain Bukele’s sky-high approval ratings, which surpassed 90 percent in a March 2023 poll. The apparent success of El Salvador’s crackdown on crime has prompted a begrudging acknowledgement from Bukele’s critics. This popularity both at home and abroad underscores the premium that is placed on immediate security needs. For many in El Salvador, freedom from the gangs, at least for now, vastly outweighs restrictions on civil and political rights. However, this is certainly not a universal sentiment, as those who have been arbitrarily detained, and their family members, can readily attest. Understanding and curbing the authoritarian elements of citizen security observed in El Salvador therefore requires first understanding the nature and appeal of Bukele’s model.

Indeed, such efforts are important not just for mapping the political future of El Salvador, but for understanding trends throughout the region, as politicians from Chile, Ecuador, Guatemala and Honduras have sought to emulate “Plan Bukele.” In doing so, policymakers should critically examine two interrelated questions. First, what explains the success of El Salvador’s model, and is this replicable elsewhere in the hemisphere? Second, is it possible to separate an intensified security posture from democratic backsliding? The latter is especially important from the U.S. perspective, as the United States has an interest in ensuring that future hardline security measures elsewhere in the region do not have the same end result as they have had in El Salvador.

Answering both of these requires delving into the primary instrument Bukele has used both to target the gangs, as well as cement his hold on power: the state of exception.

The Anatomy of Exception

Provisions authorizing the suspension of certain constitutional rights in times of national emergency are enshrined in the constitutions of several countries throughout the hemisphere. Indeed, the National Assembly of El Salvador relied on Article 29 of the Salvadoran constitution to authorize Bukele’s emergency measures, which permits the suspension of certain constitutional rights in “cases of war, invasion of the territory, rebellion, sedition, catastrophe, epidemic, or other general calamity” (author’s translation). Even at the level of international human rights law, Article 4 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) allows for the “derogation” of the rights espoused within during times of emergency. Accordingly, the notion that extraordinary circumstances may demand a temporary reduction in civil liberties to deal with the immediate crisis is well established. In Latin America and the Caribbean (LAC), states of exception are far from recent inventions, especially in the fight against organized crime. These policies have their roots in decades of hardline or “mano dura” approaches. However, between April 2020 and April 2023, at least 30 states of exception or analogous public safety regimes have been declared in LAC. In 2023 alone, Ecuador, Peru, and Brazil, all declared new states of exception.

Governments can expect three basic advantages from declaring a state of exception. First, they serve as a means of quickly deploying a large public security presence into an at-risk area, disrupting the day-to-day operations of organized crime and creating breathing room for crime prevention and violence reduction programs to have greater impact. Second, states of exception typically lift restrictions on the deployment of military forces in domestic security. In the case of many LAC countries, where criminal groups can be more heavily armed than traditional police, this allows governments to deploy enough personnel and firepower to effectively fight entrenched criminal groups. Finally, in areas with weak state presence, the declaration of a state of exception is often the only, or at least the most practical, tool available for beleaguered police forces, which struggle to fully implement the kinds of community-based policing or robust intelligence collection and network tracing to effectively target embedded criminal groups.

The utility of states of exception for crime control is therefore appreciable, but by no means do these regimes represent a silver bullet for public safety. For example, Ecuador has repeatedly declared states of emergency in Esmeraldas and Guayaquil to tamp down organized crime and violence, but has still seen homicide rates nearly double between 2021 and 2022. Jamaica, too, appears stuck in a vicious cycle of repeated emergency declarations, only to see its own homicide rates climb to one of the highest in the hemisphere. These cases suggest that merely announcing a state of emergency, even one accompanied by forceful counter-crime measures, is insufficient to produce the dramatic security gains observed in El Salvador. It is worthwhile, therefore, to consider the factors that have made Plan Bukele sui generis among security strategies in LAC.

The first factor, and perhaps the most important, is the state of El Salvador’s gangs prior to the crackdown. While these groups were heavily entrenched in virtually every part of Salvadoran society, they appeared unprepared for the scale and severity of the government crackdown when it began in late March of 2022. This led many gang members to elect to lay low rather than contest the state of exception and disperse their operations into neighboring countries and less visible criminal enterprises. Secret “pacts” with successive Salvadoran administrations had anesthetized many gangs, which enjoyed a degree of impunity in exchange for keeping homicide rates low. Bukele also negotiated with the country’s largest gangs, even accepting campaign contributions from gang-affiliated sources.

However, implicit agreements are prone to break down, and this one was no exception. What caused the rupture of this pact, which ultimately led to 62 homicides in a single day, remains unconfirmed. Many sources and analysts have speculated that the explosion of violence was meant to act as a bargaining chip to secure better terms from the government. Instead, the unexpected crackdown prevented gangs from putting up sustained resistance, even if the gangs have not been completely defanged. One investigation found that seizures of assault weapons from gangs had not appreciably increased throughout the state of exception, while clashes between gangs and security forces increased in the fall of 2022.

The second key to continued low homicide rates in El Salvador has been Bukele’s ability to dramatically increase the prison population while maintaining a modicum of control to prevent gangs from turning detention centers into headquarters. The rapid construction of new prison facilities, most notably the 40,000-person capacity Terrorism Confinement Center, sent troubling signals about the degree to which Bukele intends mass incarceration to become a fact of Salvadoran society. Whereas in many cases—hitherto El Salvador included—overcrowded prisons become loci of gang recruiting and violence, in El Salvador, most abuses within prisons today appear to be state-inflicted. Bukele has implemented several measures intended to tamp down on potential unrest, including confining inmates to their cells for 24 hours a day, denying visitation rights for family members, and cutting off internet and cellular access within jails. However, these measures have contributed to an acute humanitarian crisis, including an estimated 153 deaths.

Finally, when El Salvador’s state of exception began, Bukele already exercised a high degree of social and political control. Since 2021, his Nuevas Ideas party enjoyed a supermajority in the Legislative Assembly, allowing Bukele extensions of the state of exception on a 30-day basis with much fanfare but little to no pushback. By 2022, Bukele had eliminated El Salvador’s independent attorney general and packed the Supreme Court with loyalists, scrapping checks on his power. Over the course of the state of exception, Bukele has increased his support from El Salvador’s security forces, which have gained opportunities to tap into patronage and corruption networks, in some cases merely supplanting the gangs they drove out in the extortion of local communities.

The Pitfalls of Perpetual Crisis

States of exception inherently expand the power of the executive at the expense of democratic checks and balances. Indeed, even in consolidated democracies, the United States included, the executive powers authorized under a state of exception tend to persist well after the initial emergency has passed. This is especially important to watch for in Latin America, where the trend of democratic backsliding and authoritarian consolidation has been largely one of sitting executives becoming elected autocrats.

Interrelated with this expansion of unconstrained executive power is the risk that a state of exception can grow well beyond its intended limits in both temporal and geographic scope. When the exception becomes the norm, autocracy finds fertile soil. This kind of mission creep can be seen in El Salvador, where the 30-day state of exception declared in March of 2022 has now been renewed 13 times. However, it can also be observed in neighboring Honduras, where the Castro government launched its own emergency operations in November 2022, later expanding this to encompass 235 of the country’s 298 municipalities and extending the operation for a third time in early April. In still other cases, the scale of the state of exception can be disproportionate to the reality, a risk which seems to be playing out in Peru, where the government put in place a state of emergency along the country’s 7,000-kilometer border primarily in response to tensions over migrants entering along the 168-kilometer-long Peru-Chile border.

Furthermore, states of exception often take on a life of their own, meaning there is no way to climb down from them politically, since they often become part of a leader’s image. Practically, there is no way to extricate oneself from a state of exception and have gangs interpret it as anything other than state weakness and an opportunity to reconstitute and rearm. Taken together, these mean there are real risks to a state of exception serving as a gateway to perpetual autocratic control under the guise of extraordinary security measures.

While life under a state of exception may seem preferable when the trendline is positive, should this ever reverse and conditions worsen, the very same repressive measures used to promote citizen security may easily be used against citizens attempting to make their voices heard. The discourse of exception is frequently on the tongues of the region’s dictators. In Venezuela, for instance, Maduro has used states of exception for years to suppress protests and undermine democracy. In Nicaragua, the Ortega-Murillo regime characterized protesters in 2018 as “terrorists” to justify brutal measures. Bukele has himself deemed gang members terrorists, a parallel which should draw concern given the often arbitrary manner with which his government determines gang affiliation. Should Bukele’s popularity begin to slip, as it almost inevitably will, he may very well leverage security rhetoric to confront civic unrest.

The United States and the international community have a key role to play in developing and articulating a counternarrative to “Plan Bukele,” which acknowledges the legitimate interests of governments in targeting criminal violence but pares back the elements of El Salvador’s strategy that have proven most corrosive to democracy.

A Scorecard for States of Exception

The United States should recognize that states of exception are not going away as a popular option in policymakers’ toolkits. Accordingly, it is a more productive course of action to focus first on what makes for a successful state of exception, and second on how to disconnect future states of exception from their autocracy-enabling aspects. The following three recommendations serve as a “scorecard” for policymakers to consult when assessing a proposed state of exception.

Limit scope and mission creep. Wherever possible, a state of exception should be limited to a specific region of concern. Country-wide states of exception should be strenuously avoided. Similarly, states of exception should come with clear expiration dates. While extensions may be necessary to address unfolding challenges, there should be clear, enforceable criteria for renewal which places the onus on the government to defend the need for a continued abrogation of rights. The United States can help keep states of exception limited in both dimensions by working with governments to better tailor public security approaches for areas most in need of intervention. Targeting interventions not only avoids the deleterious effects of nationwide and permanent states of emergency, they also allow greater allocation of resources toward the regions most in need. There is a public security approach which has shown promise, especially in urban areas, in Colombia and Uruguay.

Sequence crime control and prevention activities. Emergencies can rarely be planned for; however, a key to preventing perpetual states of exception is the presence of a transparent strategy that identifies what comes after the present suspension of rights. In this respect, Bukele’s Territorial Control Plan, his overarching security strategy, is an imperfect example, undermined by its secrecy and lack of clarity as to when the various phases are scheduled to take place. While an effective state of exception can surge public safety resources to displace and disrupt criminal operations, it takes robust social programming and effective public services beyond policing to lock in these gains. The United States should not only encourage and advise on public security strategies, but also leverage development actors like the United States Agency for International Development to support demobilization and reintegration efforts to accompany states of exception and ensure gains become durable.

Engage and strengthen justice systems. States of emergency are spearheaded by military and police forces. However, there is a vital role for the whole of the justice system to play, from strengthening the ability of judges and prosecutors to hear cases to prison system reform. Agencies like the Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs can play a key role strengthening prosecutorial independence, improving transparency in investigations and trials, and disseminating best practices to regional allies. One country that ought to be the focus of such efforts is Ecuador, a country that has seen deteriorating security conditions and declared at least eight states of exception since April 2020, but has so far staved off impulses to concentrate power or undermine democratic checks. However, with the Lasso government’s recent dissolution of the National Assembly, the United States should leverage the security cooperation pillars found in the recent U.S.-Ecuador Partnership Act to double down on support for the Ecuadoran justice system, both to enhance public safety as well as to push back on concerns of democratic backsliding ahead of new elections.

By no means do the above elements represent a comprehensive recipe for delivering citizen security, especially under the severe pressure on LAC governments. Nevertheless, efforts to promote and advance these measures represent a key component to offering a counternarrative on effective citizen security than that expounded by Bukele and other would-be autocrats. Without such a counternarrative, the list of “Plan Bukele” admirers will only grow.

Ryan C. Berg is director of the Americas Program and head of the Future of Venezuela Initiative at the Center for Strategic and International Studies (CSIS) in Washington, D.C. Henry Ziemer is a program coordinator and research assistant with the CSIS Americas Program.

Restringiendo los Estados de Excepción

El “Plan Bukele” se Globaliza

Una gran divergencia está ocurriendo en el hemisferio occidental sobre las políticas de seguridad salvadoreñas del presidente Nayib Bukele. Para sus seguidores, los esfuerzos de Bukele para frenar los delitos violentos en lo que alguna vez fue uno de los semilleros más notorios de la actividad de las pandillas han sido poco menos que titánicos. Para sus contradictores, el autoproclamado como “el dictador más cool del mundo” ha utilizado todos los esfuerzos en seguridad ciudadana para un control férreo sobre el espacio político y cívico de El Salvador con efectos corrosivos sobre la democracia.

Un análisis de las políticas implementadas bajo el pretexto de la última guerra de El Salvador contra las pandillas da crédito a este último argumento. Con más de un dos por ciento de la población adulta en prisión, El Salvador, tiene el índice de encarcelamiento más alto del mundo. Más de 65.000 personas, incluyendo cientos de niños están languideciendo en prisión, esperando el debido proceso en medio de condiciones inhumanas y algunas veces mortales creando un ambiente dominante de terror.

Sin embargo, las continuas bajas tasas de homicidios en mínimos históricos, y una buena dosis de relaciones públicas han probado ser suficientes para mantener los altos índices de aprobación de Bukele, que sobrepasan el 90 por ciento en sondeos recientes. El aparente éxito de las fuertes políticas contra el crimen en El Salvador ha ocasionado un reconocimiento a regañadientes por parte de aquellos que critican a Bukele. Su popularidad en el país y en el exterior resalta la importancia de conseguir soluciones inmediatas de seguridad. Para muchos en El Salvador, la librarse de las pandillas, al menos por ahora, supera con creces la restricción de los derechos civiles y políticos. Sin embargo, este ciertamente no es un sentimiento universal, como pueden atestiguar aquellos que han sido detenidos de manera arbitraria y sus familiares. Entender y frenar los elementos autoritarios de la seguridad ciudadana que se observan en El Salvador requiere por lo tanto comprender primero la naturaleza y el atractivo del modelo del presidente Bukele.

De hecho, tales esfuerzos son importantes no solo para dibujar el futuro político de El Salvador, sino también para entender las tendencias a través de toda la región, ya que políticos de Chile, Ecuador, Guatemala y Honduras han decidido emular el “Plan Bukele". Al hacer esto, los responsables de crear políticas públicas deben examinar de manera crítica dos preguntas entrelazadas. Primero, ¿cómo se explica el “éxito” del modelo de El Salvador y si este es replicable en cualquier parte del hemisferio? En segundo lugar, ¿es posible separar una postura de seguridad intensificada de un retroceso democrático? Esto último es especialmente importante desde la perspectiva de los Estados Unidos, ya que los Estados Unidos tienen un interés en asegurar que futuros estados de excepción en otras partes de la región no tengan el mismo resultado final que en El Salvador.

Responder estas dos preguntas requiere profundizar en el instrumento primario que ha utilizado Bukele para atacar a las pandillas, así también para consolidar su control sobre el el poder: el estado de excepción.

La anatomía del Estado de Excepción

Las disposiciones que permiten la suspensión de ciertos derechos constitucionales en tiempos de emergencia nacional están contempladas en las constituciones de muchos países del hemisferio. En efecto, la Asamblea Legislativa de El Salvador, con base en el artículo 29 de la constitución Salvadoreña autorizó al presidente Bukele las medidas de emergencia, que le permiten la suspensión de ciertos derechos constitucionales “ en caso de guerra, invasión del territorio, rebelión, sedición, catástrofe, epidemia u otra calamidad general.” Incluso a nivel del derecho internacional de los derechos humanos, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) permite la “derogación” de los derechos propugnados en tiempos de emergencia. En ese sentido, la noción de que circunstancias extraordinarias pueden requerir una reducción temporal de las libertades civiles para enfrentar la crisis inmediata, es un principio bien establecido. En América Latina y el Caribe (ALC), los estados de excepción no son una invención reciente, especialmente en la lucha contra el crimen organizado. Estas políticas tienen sus raíces en décadas con enfoques de mano dura. Sin embargo, entre abril de 2020 y abril de 2023 al menos 30 estados de excepción o medidas análogas de seguridad pública han sido declaradas en ALC. Solo en el año 2023, Ecuador, Peru y Brasil declararon nuevos estados de excepción.

Los gobiernos pueden esperar tres ventajas básicas al declarar un estado de excepción. Primero, esta sirve como una manera rápida de desplegar una gran presencia de seguridad pública en un área en peligro, generando una disrupción en las operaciones de día a día del crimen organizado, creando así un espacio que permita la prevención del crimen y la creación de programas que tengan un alto impacto en la reducción de la violencia. Segundo, los estados de excepción permiten levantar las restricciones para el despliegue de fuerzas militares en asuntos de seguridad interna. En el caso de muchos países (ALC), donde los grupos criminales suelen estar mejor equipados que la policía, esto permite a los gobiernos desplegar suficiente personal con para combatir efectivamente los grupos criminales arraigados. Finalmente en áreas con escasa presencia del estado, la declaración de un estado de excepción es a veces la única herramienta, o al menos la más práctica disponible para las asediadas instituciones de seguridad pública, que luchan por implementar los tipos de actuación policial basada en la comunidad o la sólida recopilación de información de inteligencia y el rastreo de redes para atacar eficazmente a los grupos delictivos enraizados en a zona.

La utilidad de los estados de excepción para el control del crimen es entonces apreciable, pero de ninguna manera estos regímenes son una panacea para la seguridad pública. Por ejemplo, en Ecuador han utilizado de manera repetitiva los estados de emergencia en Esmeraldas y Guayaquil para reprimir el crimen organizado y la violencia, pero aún así han visto la tasa de homicidios casi se duplica entre 2021 y 2022. Jamaica, también, parece estar atrapada en un círculo vicioso de repetidas declaraciones de estados de emergencia, solo para ver cómo sus tasas de homicidios escalan para ser unas de las más altas del hemisferio. Estos casos sugieren que el solo anuncio de un estado de emergencia, acompañado de fuertes medidas contra el crimen, es insuficiente para producir los dramáticos avances en seguridad observados en El Salvador. Vale la pena considerar los factores que han hecho del plan Bukele algo sui generis en las estrategias de seguridad en ALC.

El primer factor y seguramente el más importante es el estado de las pandillas de El Salvador antes de la represión. Si bien estos grupos estaban muy arraigados en prácticamente todos los sectores de la sociedad Salvadoreña, parecían no estar preparados para la escala y la severidad de la represión que comenzó a finales de marzo de 2022. Esto llevó a muchos a optar por mantenerse con un bajo perfil, en lugar de impugnar el estado de excepción y dispersar sus operaciones en países vecinos y en actividades delictivas menos visibles. Los “pactos” secretos con sucesivas administraciones han anestesiado muchas bandas, que han disfrutado de cierto grado de impunidad a cambio de mantener las tasas de homicidios bajas. Bukele también negoció con las pandillas más grandes del país incluso aceptando contribuciones de campaña de fuentes asociadas a las pandillas.

Sin embargo, los acuerdos implícitos tienden a romperse y este no fue la excepción. Lo que provocó la ruptura de este pacto que culminó con 62 homicidios en un solo día, sigue sin confirmación. Muchas fuentes y analistas han especulado que la explosión de violencia estaba destinada a actuar como moneda de cambio para conseguir mejores condiciones de parte del gobierno. En cambio, la represión inesperada evitó que las pandillas opusieran una resistencia sostenida, aunque no hayan sido completamente desarticuladas. Una investigación determinó que los decomisos de armas de asalto de las pandillas no han aumentado de manera dramática desde que se instauró del estado de excepción mientras que los choques entre bandas criminales y fuerzas de seguridad se han incrementado desde el otoño del 2022.

La segunda clave para mantener baja la tasa de homicidios en El Salvador ha sido la habilidad de Bukele para incrementar drásticamente la población encarcelada manteniendo un mínimo de control en las cárceles para que estas no se conviertan en los cuarteles generales de las pandillas. La rápida construcción de nuevas instalaciones penitenciarias, más notablemente el “Centro de Detención Contra el Terrorismo”, con capacidad para 40,000 personas envió señales preocupantes sobre el grado en que Bukele pretende que el encarcelamiento masivo se convierta en un hecho de la sociedad salvadoreña. Mientras que en muchos casos, El Salvador incluido, las prisiones se convierten en centros de reclutamiento de criminales y de violencia, la mayoría de los abusos cometidos en las prisiones Salvadoreñas parecen ser infligidos por el Estado. Bukele ha implementado varias medidas para intentar reprimir posibles disturbios, como es la confinación de los detenidos en sus celdas todo el día, negar los derechos de visita de los familiares y la suspensión del internet y el acceso celular desde las celdas. Sin embargo, estas medidas han contribuido a crear una aguda crisis humanitaria con un estimado de 153 muertos.

Finalmente, cuando el estado de excepción de El Salvador comenzó, Bukele ya ejercía un alto grado de control político y social. Desde el 2021, su partido Nuevas Ideas disfrutaba de una muy amplia mayoría en la Asamblea Legislativa, permitiendo a Bukele extensiones del estado de excepción por 30 días con mucha fanfarria y muy poca oposición. Desde el 2022, Bukele eliminó al Fiscal General independiente y llenó la Corte Suprema de Justicia de leales, eliminando los contrapesos a su poder. Durante el transcurso del estado de excepción, Bukele ha aumentado su apoyo a las fuerzas de seguridad de El Salvador, las cuales han ganado oportunidades para aprovechar las redes del clientelismo y las redes de corrupción, en

La Trampa de la Crisis Perpetua

Los estados de excepción expanden de manera inherente el poder del ejecutivo con el costo del detrimento de los pesos y contrapesos de la democracia. En efecto, incluso en democracias consolidadas, como la de Los Estados Unidos, los poderes ejecutivos autorizados bajo el estado de excepción tienden a persistir largo tiempo después que la emergencia inicial que los ha originado ha terminado. Esto es especialmente importante de observar en América Latina donde la tendencia de retroceso democrático y la consolidación autoritaria ha sido en gran parte de ejecutivos en funciones que se convierten en autócratas elegidos.

Interrelacionado con esta expansión del poder ejecutivo sin restricciones está el riesgo de que un estado de excepción pueda crecer mucho más allá de los límites previstos tanto en el ámbito temporal como el geográfico. Cuando la excepción se convierte en norma, la autocracia encuentra suelo fértil. Este tipo de avance se puede ver en El Salvador, donde el estado de excepción de 30 días declarado en marzo 2022 ha sido renovado trece veces. Sin embargo, también se puede observar en la vecina Honduras, donde el gobierno de Castro ha lanzado sus propias operaciones de emergencia en Noviembre 2022, luego las amplió para cubrir 235 de los 298 municipios del país y las ha extendido por tercera vez a comienzos de abril. En otros casos, la escala del estado de excepción puede ser desproporcionada con respecto a la realidad, un riesgo que parece estar ocurriendo en Perú, donde el gobierno decretó un estado de emergencia en los 7.000 kilómetros de frontera en respuesta principalmente a las tensiones que están causando migrantes entrando a lo largo de los 168 kilómetros de frontera de Perú con Chile.

Además, los estados de excepción muchas veces cobran vida propia, por lo que no hay manera de salir de ellos políticamente, ya que muchas veces pasan a convertirse en la proyección de la imagen del presidente. Prácticamente no hay forma de salir de un estado de excepción sin que las maras lo interpreten como una debilidad estatal y la oportunidad de reconstituirse y armarse. En conjunto, esto significa que hay riesgos reales en un estado de excepción que sirven como puerta de entrada a un régimen autocrático perpetuo bajo la falsa apariencia de medidas de seguridad extremas.

Mientras la vida bajo un estado de excepción podría ser preferible cuando la tendencia es positiva, si esto se revierte y las condiciones emperoan, las mismas medidas represivas utilizadas para promover la seguridad ciudadana pueden fácilmente cambiarse y utilizarse en contra de los ciudadanos que quieren que sus voces sean escuchadas. El discurso de la excepción está frecuentemente en boca de los dictadores de la región. En Venezuela, por ejemplo, Maduro ha utilizado los estados de excepción por años para suprimir las protestas y socavar la democracia. En Nicaragua, el régimen de Ortega- Murillo calificó a los manifestantes de 2018 como “terroristas” para justificar las medidas brutales. El mismo Bukele ha llamado a los miembros de las pandillas terroristas, un paralelo que debería generar preocupación debido a la manera arbitraria frecuente con que su gobierno determina la afiliación de los miembros de las pandillas. Si la popularidad de Bukele comienza a decaer, como de manera inevitable ocurrirá, será muy posible que utilice la retórica de la seguridad para confrontar los disturbios cívicos.

Los Estados Unidos y la comunidad internacional tienen un papel clave que desempeñar en el desarrollo y la articulación de una contranarrativa al "Plan Bukele", que reconozca los intereses legítimos de los gobiernos en la lucha contra la violencia criminal, pero que reduzca los elementos de la estrategia de El Salvador que han demostrado ser más corrosivos para la democracia.

Una tabla de chequeo para los estados de excepción

Los Estados Unidos deberían reconocer que los estados de excepción no se van a terminar como una opción popular en la caja de herramientas de los responsables de las políticas públicas. En consecuencia, es mucho más productivo como curso de acción concentrarse primero en lo que hace que un estado de excepción sea exitoso, y segundo cómo hacer para desconectar futuros estados de excepción de los aspectos que permiten las autocracias. Los siguientes tres aspectos sirven como “tabla de chequeo” para que los responsables de las políticas públicas evalúen un estado de excepción propuesto.

Limitar el alcance y la misión: Siempre que sea posible, un estado de excepción debe estar limitado a una región específica. Los estados de excepción que sean del tamaño del país deben evitarse enérgicamente. De manera similar los estados de excepción deben tener fechas de vencimiento definidas. Si bien las extensiones pueden ser necesarias para enfrentar los desafíos que se presentan, deben existir criterios claros y exigibles para la renovación que coloquen la responsabilidad sobre el gobierno de defender la suspensión continua de los derechos. Los Estados Unidos pueden ayudar a mantener los estados de excepción limitados en dos dimensiones, al trabajar con los gobiernos para adaptar mejor los enfoques de seguridad pública para las áreas que más necesitan intervención. Las intervenciones focalizadas no solo evitan los efectos nocivos de los estados de emergencia nacionales y permanentes, sino que permiten una mayor asignación de recursos hacia las regiones que más los necesitan, un enfoque de seguridad pública que se ha mostrado prometedor, especialmente en áreas urbanas de Colombia y Uruguay.

Secuenciar las actividades de control y prevención del delito: Rara vez se pueden planificar las emergencias, sin embargo, una clave para prevenir los estados perpetuos de excepción es la presencia de una estrategia transparente que identifique qué viene después de la presente suspensión de derechos. En este aspecto el plan de Control Territorial de Bukele, su gran estrategia de seguridad, es un ejemplo imperfecto socavado por su secretismo y su falta de claridad de cuándo las distintas fases están programadas para llevarse a cabo. Si bien un estado de excepción efectivo puede aumentar los recursos de seguridad pública para desplazar e interrumpir operaciones criminales, se necesita una sólida programación social y servicios públicos efectivos más allá de la vigilancia para asegurar estos logros. Los Estados Unidos no solamente deben alentar y asesorar en estrategias de seguridad pública, sino también aprovechar a los actores del desarrollo como la agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional para apoyar la desmovilización y los esfuerzos de reintegración para acompañar los estados de excepción y garantizar que las ganancias sean duraderas.

Involucrar y fortalecer los sistemas de justicia: Los estados de emergencia están encabezados por los militares y las fuerzas de policía. Sin embargo, hay un papel vital para todo el sistema de justicia en su conjunto, como es el fortalecimiento de las habilidades de los jueces y fiscales para escuchar los casos y una reforma del sistema penitenciario. La agencia para los asuntos Internacionales de Narcóticos y Cumplimiento de la Ley puede desempeñar un papel clave en el fortalecimiento de la independencia de los fiscales, mejorando la transparencia en las investigaciones y los juicios y difundiendo las mejores prácticas a los aliados regionales. Un país que debería ser foco de tales esfuerzos es Ecuador, un país que ha visto deteriorarse sus condiciones de seguridad y que ha declarado al menos 8 estados de excepción desde abril de 2020, pero que ha controlado los impulsos de concentrar el poder o socavar los controles democráticos. Sin embargo con la reciente disolución de la Asamblea Nacional por parte del gobierno de Lasso, los Estados Unidos deberían aprovechar los pilares de cooperación en seguridad que se encuentran en la reciente ley de Asociación entre Ecuador y los Estados Unidos para duplicar el apoyo al sistema de justicia ecuatoriano, tanto para mejorar la seguridad pública como también responder a las preocupaciones de un retroceso democrático antes de las próximas elecciones.

De ninguna manera los elementos anteriores constituyen una receta integral para brindar seguridad ciudadana, especialmente bajo la severa presión en la que se encuentran algunos gobiernos de ALC. Sin embargo, los esfuerzos para promover estas medidas representan un componente principal para ofrecer una contranarrativa efectiva sobre la seguridad ciudadana diferente a la expuesta por Bukele y otros aspirantes a autócratas. Sin esta contranarrativa la lista de admiradores del plan Bukele solo continuará creciendo.