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In April 2020, the Future of Venezuela Initiative (FVI) hosted a series of analytical exercises to explore the possible political scenarios that may develop in Venezuela as the Covid-19 pandemic continues. This commentary is the final product of those exercises. After introducing recent developments in Venezuela’s struggle for freedom, the authors present four potential political scenarios for the country and discuss key driving factors for each one.
As the Covid-19 pandemic develops, the Maduro regime is more isolated now than it has ever been before. Over the past two months, the international community, led by the United States, ramped up its maximum pressure campaign. In February and March, the Treasury Department sanctioned two trading subsidiaries of Rosneft, a Russian oil company that had been handling over 70 percent of Venezuela’s crude. On March 28, Rosneft announced that it sold its Venezuela operations to an entity wholly-owned by the Russian state, further crippling Venezuela’s beleaguered oil industry just as the price of crude reached record lows.
In addition, the Justice Department unveiled indictments on Maduro and 14 other top officials who were charged with drug trafficking, narco-terrorism, and corruption. On March 31, the State Department proposed a new Democratic Transition Framework for Venezuela, which laid out a plan for Maduro and Guaidó to cede power to a transitional government that would coordinate free and fair elections. The next day, the Trump administration announced a plan to bolster its counter-narcotics efforts in the Caribbean.
More recently, ex-Green Beret Jordan Goudreau led a botched invasion in which former members of the Venezuelan military, along with two Americans, attempted to enter the country and capture Nicolas Maduro. Goudreau, who had a short-lived agreement with some members of the opposition, moved forward with the operation on May 3 despite having no support from the United States or the interim government.
The Venezuelan people continue to be repressed by government security forces, which seek to obfuscate the severe state of the country’s hospitals and the extent to which the coronavirus has spread. While the Maduro regime continues to claim that there are few Covid-19 cases in Venezuela, it nevertheless is using the pandemic to attempt to obtain financial and humanitarian assistance from the international community. Inside the country, the humanitarian situation is deteriorating rapidly. The regime is enforcing a quarantine despite the fact that many residents do not have access to electricity, running water, or gas. Throughout the country, the most vulnerable Venezuelans have resorted to protesting—despite the health risks—because the regime’s policies and mismanagement are making it impossible for them to survive. Fuel shortages have caused additional suffering. Just as many Venezuelans are going hungry, farmers are leaving their crops to rot in the fields because there is no gasoline to transport produce to urban centers. At the same time, a recent survey revealed that 70 percent of health workers were forced to miss at least one day of work in the last week of March because they did not have gasoline.
Venezuela has been unraveling for so long that the term “status quo” is synonymous with continued collapse. The economic and humanitarian situation continues to worsen as the Maduro regime becomes more repressive, inching further toward criminal activities and violating human rights. This year is no exception. On the contrary, factors like Covid-19 and low oil prices may accelerate the country’s decline into a failed, criminal state and prompt another wave of mass migration. Externally, the status quo scenario will ensue if Maduro finds enough international support to scrape by. For example, Russia—through its new state-owned entity— would need to successfully replace Rosneft as the vehicle through which the Maduro regime circumvents U.S. sanctions. Additionally, other allies will need to continue propping up the Maduro regime, as Iran recently did when it supplied the regime with materials and technicians to restart a refinery.
With the country’s oil industry in a decrepit state, this status quo scenario would be sustained if the Maduro regime continues to evade international efforts to curtail its illicit activities, including illegal mining and drug trafficking, which the regime uses to maintain political loyalty.
Internally, the status quo will also remain so long as Maduro can repress and intimidate the opposition, using the Covid-19 pandemic as an excuse for a crackdown on political dissent. In addition to the dozens of journalists who have been attacked or harassed in recent weeks, at least 10 opposition lawmakers and staff, as well as members of Guaidó’s team, have been arbitrarily detained by the regime’s security forces this year. Furthermore, as Maduro has repeatedly warned, Guaidó himself may face arrest.
Covid-19 is a critical political factor for the opposition, which is now unable to organize mass protests and has once again splintered on whether or not to negotiate with the regime. That being said, the pandemic may provide an opportunity for Venezuelan opposition forces to rebuild their unity and establish credibility. Efforts such as $100 cash transfers for health workers and lobbying the international community for immediate and apolitical humanitarian support can help. The status quo is more likely to continue if Maduro successfully stifles these efforts, or if the interim government is unable to maintain its credibility and implement these plans transparently. Though Guaidó has denied any connection to the recently failed incursion, this incursion may nevertheless damage his credibility as confusion spurs regarding the involvement of his advisers.
The Maduro regime is adept at using negotiation efforts to buy time and quell international pressure. In this scenario, Maduro takes advantage of the United States’ Democratic Transition Framework, as well as the Covid-19 pandemic, to initiate another round of negotiations with elements of the opposition. After a few months, these negotiation efforts dissolve, as they did last year in Barbados, when it becomes clear that the regime is unwilling to negotiate terms for free and fair presidential elections or for Maduro’s exit. While dialogue efforts falter, the country will spiral further into crisis, and the Maduro regime will continue addressing the pandemic by spreading disinformation, attacking the press, and cracking down on political opponents.
Internally, this scenario is conditioned on a certain level of splintering within both political camps. Some elements of the opposition will be willing to negotiate, perhaps believing that outcomes will be different this time, or out of desperation if the situation becomes even more precarious amid crumbling infrastructure, repression, and shortages. At the same time, if this scenario occurs, then it is likely that at least some elements of the regime have begun recognizing that Maduro has to go, prompting Maduro and his inner circle to appease these elements by pretending to negotiate.
This scenario depends on external drivers as well. The international community is eager to facilitate a democratic transition. As the humanitarian situation worsens due to Covid-19 and internal factors, countries that hope to bring about a peaceful transition may end up attempting one more time to mediate dialogue between the Maduro regime and the opposition. In doing so, mediating countries may risk giving the Maduro regime a veneer of legitimacy or more time to stay in power. Also, any negotiation attempt should consider the fact that Venezuela is a mafia state run by organized criminal groups. If, in early stages of negotiation, the regime indicates that it is unwilling to seriously negotiate terms such as those stated in the Democratic Transitional Framework, then mediation efforts should be called off.
In this scenario, high-level regime officials turn on Maduro and replace him, either with another Chavista leader or the armed forces. This scenario—essentially a “palace coup”—will occur if internal and external conditions make ousting Maduro the most logical step for high-level officials. Recent efforts by the United States, including the Justice Department’s indictments and Democratic Transition Framework, could sow the seeds for this sort of regime change, as Maduro becomes more toxic, and the promise of lifting targeted sanctions becomes more alluring. This scenario may also ensue if the international community can derail the illicit economies with which the Maduro regime buys political and military loyalty, including illegal mining and drug trafficking.
Internally, key drivers for this scenario include the continued collapse of infrastructure, persistent shortages, and an organized and effective opposition effort. These factors will continue making the Maduro regime a liability for military and civilian elites alike, who will be more willing to instigate regime change on their own terms than cede power to the opposition.
This scenario is full of unknowns, among them the question of which official(s) would replace Nicolás Maduro and how willing they would be to negotiate with the opposition and the international community to facilitate a democratic transition in exchange for immunity. Regardless, an “alternative regime” would be fragile, with Chavista factions, non-state armed groups, and the interim government vying for power and legitimacy. This scenario also brings with it the risk that Venezuela continues to collapse, especially if the transition does not take hold, and democratic forces are unable to fill the ensuing power vacuum. With Maduro gone and various factions struggling to grasp onto power, the state itself could disintegrate, either fully or in some geographical areas. This could leave colectivos, non-state armed groups, and foreign governments such as Cuba or Russia to fill the void as they pillage the country’s natural resources and violate human rights.
For those seeking to build a prosperous democracy in Venezuela, scenario D is the most encouraging. In this scenario, following the guidelines set forth in the State Department’s Democratic Transition Framework, Maduro and Guaidó would step aside to make way for a temporary Council of State, which could administer free and fair elections overseen by the international community. Both Guaidó and Maduro would be eligible to run for president. In exchange, the United States would progressively lift sanctions, and the international community would provide financial assistance to address the humanitarian crisis. In this scenario, as conditions improve in the country, some Venezuelan migrants could begin their return.
For this scenario to happen, both internal and external pressures need to increase simultaneously. The international pressure cannot come unilaterally from the United States. The Lima Group and European Union have expressed support for the Democratic Transition Framework. They need to work with other countries, such as Mexico and Ecuador, to maintain pressure on the Maduro regime through sanctions, indictments, and diplomatic isolation. Moreover, domestic pressure must persist. Opposition forces need to consolidate into a cohesive unit, and, eventually, resume massive protests on the streets. Some military and regime officials will need to defect for this scenario to take hold.
Alexandra Winkler is a non-resident senior associate with the Americas Program and the Future of Venezuela Initiative at the Center for Strategic and International Studies (CSIS) in Washington, D.C. Moises Rendon is the director of the Future of Venezuela Initiative and a fellow with the Americas Program at CSIS. Claudia Fernandez is an intern with the Future of Venezuela Initiative at CSIS.
The authors are grateful to Juan Cruz, CSIS Senior Advisor, to participate in the scenarios exercise and for reviewing a previous draft of this commentary. The authors are thankful to David Smolansky, Coordinator of the Organization of American States (OAS) Working Group on the Crisis of Venezuela Migrants and Refugees, for participating in the scenarios exercise.
Alexandra Winkler, Moises Rendon y Claudia Fernandez
En abril 2020, la Iniciativa Futuro de Venezuela (FVI) organizó una serie de ejercicios analíticos para explorar los posibles escenarios políticos que pueden desarrollarse en Venezuela dentro del contexto de la pandemia de Covid-19. Este documento es el producto final de dichos ejercicios. Después de presentar el contexto de los eventos más recientes sobre Venezuela, los autores describen cuatro escenarios políticos para el país y analizan los factores más importantes para cada uno.
A medida que se desarrolla la pandemia de Covid-19, el régimen de Maduro está más aislado que nunca. En los últimos dos meses, la comunidad internacional, liderada por los Estados Unidos, intensificó su campaña de presión. En febrero y marzo, el Departamento del Tesoro sancionó dos filiales comerciales de Rosneft, una empresa rusa que había estado manejando más del 70 por ciento del crudo de Venezuela. El 28 de marzo , Rosneft anunció que vendió sus operaciones en Venezuela a una entidad de propiedad exclusiva del estado ruso, paralizando aún más la asediada industria petrolera de Venezuela al igual que el precio del crudo alcanzó mínimos históricos.
Además, el Departamento de Justicia dio a conocer las acusaciones contra Maduro y otros 14 altos funcionarios acusados de narcotráfico, narcoterrorismo, y corrupción. El 31 de marzo, el Departamento de Estado propuso un nuevo Marco para la Transición Democrática para Venezuela que estableció un plan para que Maduro y Guaidó cedieran el poder a un gobierno transitorio que coordinaría elecciones libres y justas. Al día siguiente, la Administración Trump anunció un plan para reforzar sus esfuerzos contra el narcotráfico en el Caribe.
Más recientemente, el exmilitar americano Jordan Goudreau lideró una invasión fallida el 3 de mayo en la que exmilitares venezolanos, junto con dos estadounidenses, trataron de entrar en el país para capturar a Maduro. Goudreau, que tuvo un acuerdo con algunos miembros de la oposición, siguió adelante con la operación a pesar de no contar con el apoyo del gobierno de los Estados Unidos o del gobierno Interino.
El pueblo venezolano sigue siendo reprimido por las fuerzas de seguridad del gobierno, que buscan ocultar el estado severo de los hospitales del país y la medida en que se ha propagado el coronavirus. Aunque Maduro continúa afirmando que hay pocos casos de Covid-19 en Venezuela, está utilizando la pandemia para intentar obtener asistencia financiera y humanitaria de la comunidad internacional. Dentro del país, la situación humanitaria se está deteriorando rápidamente. El régimen está aplicando una cuarentena a pesar del hecho de que muchos residentes no tienen acceso a electricidad, agua o gas. En todo el país, a pesar de los riesgos, los venezolanos más vulnerables han tenido que protestar porque las políticas del régimen les hace la vida imposible. La escasez de combustible ha causado aun más sufrimiento. Al igual que muchos venezolanos pasan hambre, los cultivos se pudren en los campos porque no hay gasolina para transportarlos a los centros urbanos. Al mismo tiempo, una encuesta reciente reveló que el 70 por ciento de los trabajadores de salud se vieron obligados a perder al menos un día de trabajo en la última semana de marzo porque no tenían gasolina.
Venezuela se ha estado desmoronando durante tanto tiempo que el término "status quo" es sinónimo de colapso continuo. La situación económica y humanitaria empeora mientras el régimen de Maduro se vuelve más represivo, expande sus actividades criminales y viola derechos humanos. Este año no es la excepción. Por lo contrario, factores como la pandemia Covid-19 y los bajos precios del petróleo pueden acelerar el declive del país hacia un estado fallido y provocar otra ola de migración masiva. Externamente, el escenario del statu quo se producirá si el régimen de Maduro encuentra suficiente apoyo internacional para sobrevivir. Por ejemplo, Rusia, a través de su nueva entidad estatal, necesitaría reemplazar exitosamente a Rosneft como el vehículo a través del cual el régimen de Maduro elude las sanciones de los Estados Unidos. Además, otros aliados tendrían que seguir apoyando al régimen Maduro, como Irán hizo recientemente cuando se suministró el régimen con materiales y técnicos para reiniciar una refinería.
Con la industria petrolera del país en un estado decrépito, este escenario de statu quo se mantendría si el régimen de Maduro continúa evadiendo los esfuerzos internacionales para reducir sus actividades ilícitas, incluidas la minería ilegal y el tráfico de drogas, que el régimen utiliza para mantener la lealtad política.
Internamente, el status quo también permanecerá mientras Maduro pueda reprimir e intimidar a la oposición con impunidad, utilizando la pandemia de Covid-19 como una excusa para reprimir la disidencia política. Además de las docenas de periodistas que han sido atacados u hostigados en las últimas semanas, este año, al menos 10 legisladores y miembros de la oposición, así como del equipo de Guaidó , han sido detenidos arbitrariamente por las fuerzas de seguridad del régimen . Por otra parte, como Maduro ha advertido , Guaidó mismo podrá ser detenido.
Covid-19 es un factor político crítico para la oposición, que ahora no puede organizar protestas masivas y una vez más se ha dividido sobre si negociar o no con el régimen. Dicho esto, la pandemia puede brindar una oportunidad para que las fuerzas de la oposición reconstruyan su unidad y establezcan credibilidad. Esfuerzos como transferencias de efectivo de $100 para trabajadores de la salud y cabildear a la comunidad internacional para obtener ayuda humanitaria inmediata y apolítica pueden ayudar. Es más probable que el statu quo continúe si Maduro sofoca con éxito estos esfuerzos, o si el gobierno interino no puede mantener su credibilidad e implementar estos planes de manera transparente. Aunque Guaidó ha negado cualquier conexión con la reciente incursión fallida, esta incursión puede, sin embargo, dañar su credibilidad, ya que se genera confusión con respecto a la participación de sus asesores.
El régimen de Maduro es experto en utilizar los esfuerzos de negociación para ganar tiempo y calmar la presión internacional. En este escenario, Maduro aprovecha el Marco de Transición Democrática de los EE. UU., así como la pandemia Covid-19, para iniciar otra ronda de negociaciones con elementos de la oposición. Después de unos meses, estos esfuerzos de negociación se disuelven, como lo hicieron el año pasado en Barbados, cuando queda claro que el régimen no está dispuesto a negociar términos para elecciones presidenciales libres y justas o para la salida de Maduro. Si bien los esfuerzos de diálogo fracasan, el país seguirá cayendo en una crisis y el régimen de Maduro continuará abordando la pandemia difundiendo desinformación, atacando a la prensa y tomando medidas enérgicas contra los opositores políticos.
Internamente, este escenario está condicionado a un cierto nivel de fragmentación dentro de ambos campos políticos. Algunos elementos de la oposición estarán dispuestos a negociar, tal vez creyendo que los resultados serán diferentes esta vez, o por desesperación si la situación se vuelve aún más precaria dado el colapso de servicios públicos básicos, la represión y la escasez. Al mismo tiempo, si se produce este escenario, es probable que al menos algunos elementos del régimen hayan comenzado a reconocer que Maduro tiene que irse, lo que provocaría que Maduro y su círculo íntimo apaciguaran estos elementos.
Este escenario también depende de controladores externos. La comunidad internacional está ansiosa por facilitar una transición democrática. A medida que la situación humanitaria empeora debido a factores Covid-19 e internos, los países que quieren lograr una transición pacífica volverán a intentar el diálogo entre el régimen y la oposición. Al hacerlo, esos países mediadores corren el riesgo de darle al régimen de Maduro una apariencia de legitimidad o más tiempo para permanecer en el poder. Además, cualquier intento de negociación debe considerar el hecho de que Venezuela es un estado mafioso dirigido por grupos de crimen organizado. Si en las primeras etapas de la negociación el régimen indica que no está dispuesto a negociar seriamente los términos expuestos en el Marco de Transición Democrática, esos esfuerzos de mediación se deben acabar.
En este escenario, los funcionarios de alto nivel del régimen atacan a Maduro y lo reemplazan, ya sea con otro líder chavista o con las fuerzas armadas. Este escenario, esencialmente un "golpe de palacio", ocurrirá si las condiciones internas y externas hacen que expulsar a Maduro sea el paso más lógico para los funcionarios de alto nivel. Los esfuerzos recientes por parte de Estados Unidos, incluyendo las acusaciones del Departamento de Justicia y el marco de la transición democrática, podrían sembrar las semillas para este tipo de cambio de régimen, mientras Maduro se vuelve más tóxico, y la promesa de levantar sanciones se vuelve más atractiva. Este escenario también puede surgir si la comunidad internacional puede descarrilar las economías ilícitas con las que Maduro compra lealtad política y militar, incluidas la minería ilegal y el tráfico de drogas .
Internamente, los factores clave para este escenario incluyen el colapso continuo de los servicios públicos, la escasez persistente y un esfuerzo de oposición organizado y efectivo. Estos factores continuarán convirtiendo a Maduro en una responsabilidad para las élites militares y civiles, que estarán más dispuestas a instigar el cambio de régimen en sus propios términos que ceder el poder a la oposición.
Este escenario está lleno de incógnitas, entre ellas la cuestión de qué funcionario (s) reemplazaría a Maduro y qué tan dispuestos estarían a negociar con la oposición y la comunidad internacional para facilitar una transición democrática a cambio de inmunidad. En cualquier caso, un "régimen alternativo" sería frágil, con facciones chavistas, grupos armados no estatales y el gobierno interino compitiendo por el poder y la legitimidad. Este escenario también trae consigo el riesgo de que Venezuela siga colapsando, especialmente si la transición no se afianza, y las fuerzas democráticas no son capaces de llenar el vacío de poder. Con Maduro desaparecido y varias facciones luchando por alcanzar el poder, el propio estado podría desintegrarse, ya sea completamente o en algunas áreas geográficas. Esto podría dejar a los colectivos, los grupos armados no estatales y gobiernos extranjeros como Cuba o Rusia para llenar el vacío mientras saquean los recursos naturales del país y violan los derechos humanos.
Para aquellos que buscan construir una democracia próspera en Venezuela, el escenario D es el más alentador. En este escenario, siguiendo las pautas establecidas en el Marco de Transición Democrática del Departamento de Estado, Maduro y Guaidó se apartarían para dar paso a un Consejo de Estado temporal que podría administrar elecciones libres y justas supervisadas por la comunidad internacional. Tanto Guaidó como Maduro serían elegibles para postularse a la presidencia. A cambio, Estados Unidos levantaría progresivamente las sanciones y la comunidad internacional proporcionaría asistencia para abordar la crisis humanitaria. En este escenario, a medida que las condiciones mejoran en el país, algunos migrantes venezolanos podrían comenzar su regreso.
Para que este escenario suceda, tanto la presión interna como la externa deben aumentar simultáneamente. La presión internacional no puede venir de manera unilateral de los Estados Unidos. El Grupo de Lima y la Unión Europea han expresado su apoyo al Marco para la Transición Democrática. Necesitan trabajar con otros países, como México y Ecuador, para mantener la presión sobre el régimen de Maduro a través de sanciones, acusaciones y aislamiento diplomático. Además, la presión interna debe persistir. Las fuerzas de oposición deben consolidarse en una unidad cohesionada y, eventualmente, reanudar protestas masivas en las calles. Algunos oficiales militares y del régimen tendrán que desertar para que este escenario se arraigue.
Alexandra Winkler es Asesor Senior del programa Américas y de la Iniciativa Futuro de Venezuela en el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales en Washington, D.C. Moises Rendon es el director de la Iniciativa Futuro de Venezuela e investigador de CSIS Américas. Claudia Fernandez es pasante de la Iniciativa Futuro de Venezuela.
Los autores agradecen a Juan Cruz, Asesor Senior de CSIS, por participar en el ejercicio de escenarios y por revisar un borrador anterior de este comentario. Los autores agradecen a David Smolansky , Coordinador del Grupo de Trabajo de la Organización de Estados Americanos (OEA) sobre la crisis de los migrantes y refugiados de Venezuela, por participar en el ejercicio de escenarios.
Commentary is produced by the Center for Strategic and International Studies (CSIS), a private, tax-exempt institution focusing on international public policy issues. Its research is nonpartisan and nonproprietary. CSIS does not take specific policy positions. Accordingly, all views, positions, and conclusions expressed in this publication should be understood to be solely those of the author(s).
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